II SAB/Łd 141/13

Dnia 5 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak Kolczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wyeliminowania samowoli budowlanej oddala skargę. LS Pismem z dnia 16 października 2013 r. S. M. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wyeliminowania samowoli budowlanej. W uzasadnieniu podniósł, iż "organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] (...) wyznaczył organowi powiatowemu termin udzielenia odpowiedzi do dnia 1 lutego 2013r.. Do chwili obecnej organ nie rozstrzygnął sprawy." Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2012 r., skierowanym m.in. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., S. M. zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wyeliminowania samowoli budowlanych, polegających na samowolnej zabudowie terenów publicznych bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez prawa przeznaczenia tych nieruchomości na cele budowlane, wskazując, iż "rozkradanie działek gminnych na powiększenie działek prywatnych" dotyczy: 1) dz. nr ewid. 461/1 w obr. [...] miasta B., stanowiącej drogę gminną – ul. A w B., którą w pasie drogowym zabudowano ogrodzeniem na wysokości posesji od 37 do 103; 2) dz. nr ewid. 65/1 w obr. [...] miasta B., przy ul. B, którą w pasie drogowym zabudowano na wysokości posesji od 1 do 33; 3) dz. ewid. nr 617 w obr. [...] miasta B., stanowiącej drogę gminną – ul. C w B., którą w pasie drogowym zabudowano ogrodzeniem na wysokości posesji 11, 11A. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. S. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność organu I instancji w sprawie jego żądania z dnia 27 sierpnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin "do udzielenia odpowiedzi na pismo S. M. z dnia 27.08.2012 r." do dnia 1 lutego 2013 r. Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., zawiadomił S. M., że jego "skarga (...) jest uzasadniona", w wyniku czego zostały wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia na poszczególnych terenach ul. A w B. Pozostały zakres wniosku zostanie rozpatrzony w terminie niezwłocznym w sytuacji stwierdzenia okoliczności wystąpienia samowoli budowlanej. Organ dodał, że analiza akt sprawy nie dała podstaw do przyznania autorowi wniosku statusu strony w prowadzonych postępowaniach, wobec czego nie otrzymywał on informacji o podjętych czynnościach organu w poszczególnych postępowaniach. Wyjaśnił, że o podjętych rozstrzygnięciach S. M. może być poinformowany po zakończeniu postępowania, w ramach złożonego odrębnego wniosku. Wspomnianym na wstępie pismem dnia 16 października 2013 r. S. M. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie "załatwienia sprawy wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r., w szczególności jego punktu drugiego." W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w ramach ustawowych kompetencji, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, wszczął z urzędu postępowania administracyjne (w ilości 33) w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia na poszczególnych terenach ul. A w B., w których skarżący nie posiada statusu strony. Pozostały zakres wniosku zostanie rozpatrzony w terminie niezwłocznym, w sytuacji potwierdzenia okoliczności wystąpienia samowoli budowlanej na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Organ podkreślił, że występujące problemy kadrowe, liczne uczestnictwa pracowników inspektoratu w postępowaniach sądowych i postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania spowodowały niezależne od organu opóźnienia. Dodał, że okoliczność odwołania wcześniejszego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz brak uregulowań prawnych w zakresie powołania osoby w zastępstwie do czasu rozstrzygnięcia nowego konkursu, spowodowało brak możliwości realizacji ustawowych obowiązków organu. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2014r. skarżący poparł skargę, wnosząc nadto o zasądzenie kosztów postępowania,. Zgodnie ze złożonym zestawieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Po myśli art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów - stosownie do przedmiotu skargi na bezczynność, określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to po pierwsze, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej dopuszczalne jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, po wtóre legitymowanym do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot, który ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Legitymacja skargowa podmiotu, wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności (w konsekwencji również zaniechania tychże), oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności (względnie bezczynności w tychże sprawach) do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T.Woś, H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, str.214) W rozpoznawanej sprawie S. M. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. " w przedmiocie załatwienia sprawy (...) wniosku z dnia 27 – 08 – 2012r." Wniosek wspomniany dotyczył zaś wszczęcia postępowania celem wyeliminowania samowoli budowlanych na terenie nieruchomości gminnych, związanych z budową ogrodzeń posesji doń przylegających. Ani we wniosku o wszczęcie tychże postępowań ani też w skardze S. M. nie wskazywał, by do którejkolwiek ze wspomnianych nieruchomości posiadał jakikolwiek tytuł prawny, nie podnosił też okoliczności, wskazujących na przysługujący mu z innego tytułu interes prawny do występowania jako strona w postępowaniach, których wszczęcia żądał. Z tej przyczyny konkluzję organów o nieposiadaniu przezeń przymiotu strony w sprawach wszczętych z urzędu, a dotyczących zabudowy działek gminnych, położonych przy ul. A, uznać należy za prawidłową. W sytuacji bowiem gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie przysługują mu uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013r., sygn.akt II GSK 1966/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Również w sprawach, dotyczących zabudowy pozostałych działek, w których postępowanie nie zostało wszczęte (zabudowy posesji przy ul. B i C), skarżący nie wykazał interesu prawnego, który uprawniałby go do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania. Tym samym nie posiada on legitymacji skargowej do kwestionowania opieszałości organu w tym zakresie w trybie skargi na bezczynność. Podkreślić należy bowiem, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie prowadzone na wniosek ma swoją specyfikę. W szczególności podanie może zostać pozostawione bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.), organ może też odmówić wszczęcia w przypadku braku przymiotu strony wnioskodawcy (art. 61 a § 1 k.p.a.). Wskazać też trzeba, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Art. 61 § 1 k.p.a. nie oznacza natomiast dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (a contrario - w innych przypadkach wszczynane są z urzędu). Wniosek z dnia 27 sierpnia 2012r. nie rodził zatem dla organu nadzoru budowlanego obowiązku wydania postanowienia z art. 61 a § 1 k.p.a. w przypadku braku legitymacji skarżącego, bowiem dla ustalenia okoliczności związanych z ewentualną samowolą budowlaną, postępowanie winno być wszczęte z urzędu. Skarżący nie powoływał się natomiast na żaden interes prawny, który upoważniałby go do działania w tych sprawach w charakterze strony, nie może zatem skutecznie skarżyć bezczynności organu, który postępowań w tym zakresie z urzędu nie wszczął. Niezależnie od tego, na marginesie wskazać należy, iż treść skargi, zwłaszcza zaś odwoływanie się do postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] wskazuje na "nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 27 sierpnia 2012r." Rozpoznawana sprawa nie dotyczyła jednak bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, 1198 ze zm.), bez konieczności wykazywania interesu prawnego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2), lecz wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach rzekomych samowoli budowlanych, w których wspomniany interes stanowi warunek udziału w postępowaniu, w konsekwencji zaś legitymuje do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzeczono o oddaniu skargi. A. P.