II SAB/Łd 142/12

Dnia 15 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 20 września 2012 roku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej dokonania ogłoszeń o przeznaczeniu działki nr 65/1 do wydzierżawienia oraz w części dotyczącej udostępnienia ,,kopii dokumentów, z których wynika, że ogrodzenie przy posesji nr [...] przy ul. A znajdowało się w pasie drogowym", w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz S. M. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SAB/Łd 142/12 U Z A S A D N I E N I E W dniu 29 października 2012 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 20 września 2012 r. S. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta B.: I. o wydanie w ramach dostępu do informacji publicznej następujących dokumentów: 1. kopii umów zawartych przez Gminę Miasto B. na wydzierżawianie z działki gminnej o nr 65/1 w obrębie nr [...] "właścicielom przyległych nieruchomości z przeznaczeniem pod zieleń" wraz z dokonanymi przewidzianymi prawem ogłoszeniami o przeznaczeniu tych działek pod dzierżawę osobom trzecim wraz z załącznikami oraz protokołami przekazywania dzierżawionego gruntu dzierżawcom oraz aneksów tych umów; 2. kopii dokumentów, które upoważniły dzierżawców terenu gminnego do zabudowy tego terenu ogrodzeniami trwałymi, wskutek czego nastąpiło trwałe przyłączenie dzierżawionego gruntu do działek dzierżawców; 3. kopii dokumentów na podstawie których gmina zdecydowała o wydzierżawieniu publicznego terenu, wywłaszczonego pod budowę drogi; 4. kopii dokumentów na podstawie których właściciele przyległych do działki nr 65/1 działek urządzili wejścia do nieruchomości z działki publicznej zieleni, podczas gdy dostęp do tych działek został zapewniony od ul. A; II. o udzielenie informacji, jaki interes realizuje gmina wydzierżawiając osobom prywatnym wywłaszczone w celu budowy drogi nieruchomości "z przeznaczeniem pod zieleń". Czy cel publiczny może być realizowany przez osoby fizyczne. Czy "zieleń", pod którą są wydzierżawiane w zupełnie innym celu wywłaszczone nieruchomości jest zielenią publiczną, skoro jest odgrodzona od terenów ogólnie dostępnych trwałymi ogrodzeniami? III. o wydanie kopii dokumentów, na podstawie których Prezydent Miasta powziął wiadomość o tym, że ogrodzenie przy posesji nr 23 ul. B znajduje się w pasie drogowym; IV. o udzielenie informacji , jakie działania podjęła gmina w celu przywrócenia własności pasa drogowego; V. o udzielenie informacji dotyczącej procesu budowlanego związanego z budową ul. B, ponieważ do tej pory nie zrealizowano objętych pozwoleniem na budowę chodników dla pieszych. Pismem z dnia 25 października 2012 r. Prezydent Miasta B. udzielił odpowiedzi na wniosek S. M. Organ w odniesieniu do pkt I wniosku przekazał aktualne umowy dzierżawy wraz z aneksami oraz wyjaśnił, że w Urzędzie Miasta B. nie zachowały się pisma, zgodnie z którymi dzierżawcy wykonali ogrodzenia terenu, zawarcie umów dzierżawy gruntu z przeznaczeniem pod zieleń nie przesądza o jego trwałym rozdysponowaniu, nadto w Urzędzie nie zachowały się pisma, zgodnie z którymi dzierżawcy urządzili wejścia od strony ul. C. W odniesieniu do pkt II organ stwierdził, że do czasu przystąpienia do docelowego zagospodarowania terenu, teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, a w stosunku do pkt III organ zwrócił się o udostępnienie dokumentów będących w posiadaniu wnioskodawcy, przeczących usytuowaniu ogrodzenia posesji przy ul. B 23 w pasie drogowym. W zakresie pkt IV wniosku organ wskazał, że obecnie trwa proces wyjaśniania zgłoszonych przez wnioskodawcę zarzutów dotyczących zajęcia fragmentów pasa drogowego przy ul. B, a rozległy zakres analizy stanów prawnych uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie czy postawione zarzuty mają odzwierciedlenie w stanie faktycznym do czasu zakończenia toczącego się postępowania. Co do pkt V wniosku organ wyjaśnił, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dodatkowych dokumentów związanych z budową ul. B poza wcześniej udostępnionymi wnioskodawcy na wniosek z dnia 28 sierpnia 2012 r. W treści skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. M. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do udzielenia żądanej informacji publicznej w zakresie pkt I wniosku, co do udostępnienia kopii dokumentów o dokonanych ogłoszeniach o przeznaczeniu działek pod dzierżawę osobom trzecim wraz z załącznikami, w zakresie pkt II - wykazania jaki interes realizuje gmina wydzierżawiając osobom prywatnym grunty wywłaszczone pod budowę drogi oraz pkt. III w zakresie wydania kopii dokumentów, na podstawie których organ powziął informację o usytuowaniu ogrodzenia przy posesji nr 23 ul. B w pasie drogowym. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że w Urzędzie Miasta B. nie zachowały się dokumenty zawierające ogłoszenia o przeznaczeniu pod dzierżawę części działki nr 65/1. W zakresie pkt II organ uznał, że skarżącemu udzielono żądanej informacji, iż zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (urządzenie zieleni publicznej) dopuszczalne jest wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy. Jednocześnie nadmienił, że wskazana działka nie była i nie jest przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do pkt III skargi, na potwierdzenie faktu, że ogrodzenie posesji nr 23 przy ul. B znajduje się w pasie drogowym, organ załączył do odpowiedzi na skargę kopię pomiaru geodezyjnego wykonanego w 2006 r. na zlecenie Urzędu Miasta B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna, bowiem do bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej nie ma zastosowania wymóg wyczerpania trybu zaskarżenia zażaleniem z art. 37 k.p.a. Uzasadniona zaś jest tylko w części. Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji rozpoznaje skargę na bezczynność organu, który nie rozpoznaje lub zdaniem wnioskodawcy rozpoznaje nie w całości wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Właściwość ta wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270). A stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazał wnioskodawcy posiadane dane, jednakże nie w pełnym zakresie objętym żądaniem wniosku, co do którego nie wydał też decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1), ani nie stwierdził, by żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej. Skarga dotyczy więc bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części wniosku, w której organ nie podjął działań, a mianowicie: - udostępnienia kopii dokumentów o dokonanych ogłoszeniach w sprawie przeznaczenia działek gminnych (pochodzących z nieruchomości nr 65/1 położonej w obrębie [...]) do wydzierżawienia osobom trzecim (pkt I), - wykazania jaki interes realizuje gmina wydzierżawiając osobom prywatnym grunty wywłaszczone pod budowę drogi (pkt II), - udostępnienia kopii dokumentów, na podstawie których Prezydent Miasta B. powziął wiadomość, że ogrodzenie posesji przy ul. B 23 znajduje się w pasie drogowym. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, LEX nr 1028759). Zaznaczyć należy, iż obowiązek podjęcia czynności materialnotechnicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy tych danych, które są informacją publiczną. Informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zaś każda informacja o sprawach publicznych (w szczególności wymieniona w art. 6 tej ustawy) i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 ustawy). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Jednakże żądana informacja, aby mogła być zakwalifikowana jako informacja publiczna winna dotyczyć sfery faktów. A więc pytanie objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej powinno dotyczyć konkretnych faktów, a nie ocen, czy motywów działania organu. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. w Warszawie, II SA 4059/02, LEX nr 78063). Żądanie skarżącego dotyczące wskazania przez organ jaki interes realizuje gmina wydzierżawiając osobom prywatnym grunty wywłaszczone pod budowę drogi (pkt II) nie dotyczy danych, czy dokumentów, które może posiadać organ (na takie też strona nie wskazuje) lecz pewnych zależności między działaniami Prezydenta, jako organu gminy, a spodziewanym wynikiem podejmowanych działań, w szczególności dotyczącym odniesienia korzyści z tych działań. Tego rodzaju wiadomości nie można przyporządkować do sfery działania organu, a więc podejmowanych przez organ czynności. Tym samym, pytanie skarżącego zamieszczone w punkcie II wniosku należy ocenić jako nie odnoszące się do faktów lecz ich weryfikacji, a jako takie nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność miał obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie, informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy. Ocenił więc, iż żądanie skargi w części dotyczącej punktu II wniosku jest nieuzasadnione, gdyż nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie skarga podlega oddaleniu, z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie żądania zawartego w punkcie I i III, które w ocenie Sądu stanowi informację publiczną, adresat wniosku obowiązany był udostępnić żądaną informację albo odmówić jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, iż z obowiązku tego organ nie wywiązał się w przepisanej formie (czynności materialnotechnicznej lub decyzji) i w nakazanym prawem terminie. Prezydent Miasta B., dopiero bowiem w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż w Urzędzie Miasta B. nie zachowały się dokumenty zawierające ogłoszenia o przeznaczeniu pod dzierżawę części działki nr 65/1 w obrębie [...]. Odnosząc się do pkt III skargi, organ załączył do odpowiedzi na skargę kopię pomiaru geodezyjnego wykonanego w 2006 r. na zlecenie Urzędu Miasta B., na potwierdzenie faktu, że ogrodzenie posesji nr 23 przy ul. B znajduje się w pasie drogowym. Informacja zawarta w odpowiedzi na skargę, aby mogła być uznana za udostępnioną wnioskodawcy, winna być mu doręczona wraz z załącznikami, a wnioskodawca powinien mieć możliwość wypowiedzenie się co do jej zakresu i treści, uznając ją za wyczerpującą. W przypadku negatywnego stanowiska wnioskodawcy, nawet gdy ta wiadomość dotarła do niego i była przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd, nie może zostać uznana za spełniającą ustawowy wymóg udostępnienia informacji publicznej stronie, czyniąc żądanie skarżącego bezprzedmiotowym. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czynności udostępnienia żądanych treści i dokumentów, jak też wyjaśnienia kwestii braku dokumentów w zasobach organu. Cel tego pisma jest inny – ma ono zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu stanowiska organu jest uchybieniem pozbawiającym stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2009 r., IV SAB/Wr 89/11 zaw. stanowisko J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu ... Komentarz, s. 105). Nie można więc uznać by, na dzień orzekania przez Sąd administracyjny, stan bezczynności organu ustał, w zakresie objętym skargą i zakwalifikowanym do kategorii informacji publicznej. Z tego względu Sąd uznał, iż Prezydent Miasta B. nie rozpoznał wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie I i II. Uwzględnił więc skargę w tej części i na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Nie stwierdzając jednocześnie, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, iż żądanie skargi dotyczące punktu II wniosku jest nieuzasadnione, w pozostałej części oddalił skargę, stosownie do regulacji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. a.bł.