II SAB/Łd 145/14

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł. W dniu 1 września 2014r. W. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] i wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z motywów skargi, skarżący w dniu [...] wystąpił do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii pisma z dnia [...] skierowanego przez S. M. i U. Z. do wiadomości Starosty Powiatu [...], którego adresatem był J. W. – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.. Pismem z dnia 10 lutego 2014r. Starosta [...] odpowiedział skarżącemu, że żądane pismo nie stanowi informacji publicznej, czyli nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, dalej w uzasadnieniu, także jako: "u.d.i.p."), lecz dokumentem prywatnym. Z powyższym twierdzeniem nie zgodził się skarżący kwestionując błędną interpretację przepisów u.d.i.p. dokonaną przez organ administracji. Skarżący podkreślił, iż pismo, którego kopii się domaga – wbrew twierdzeniom organu – stanowi informację publiczną, która powinna zostać udostępniona, bowiem gwarantuje to Konstytucja. W piśmie z dnia 1 września 2014r. stanowiącym uzupełnienie skargi jej autor wniósł o wymierzenie Staroście Powiatu [...] grzywny. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, iż wnioskowany dokument – pismo z dnia [...], którego autorami był S. M. i U. Z., czyli osoby prywatne – nie stanowi dokumentu podlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p., zatem nie można zarzucić organowi, iż pozostaje w bezczynności. Organ w treści pisma z dnia 10 lutego 2014r. poinformował autora skargi, iż wnioskowany przez niego dokument nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. akcentując nadto, iż informacji publicznej nie stanowią dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W piśmie z dnia 17 października 2014r. W. J. oświadczył, iż podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie" "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż skarżący domaga się dostępu, w trybie przepisów u.d.i.p., do dokumentu wytworzonego przez osoby prywatne, adresowanego przez te osoby do organu władzy publicznej (wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego), a dodatkowo skierowanego do wiadomości m.in. Starosty [...]. Tym samym autorem owego pisma nie jest organ władzy publicznej czy osoby pełniące funkcje publiczne. Z okoliczności sprawy nie wynika także, aby autorzy owego pisma wykonywali funkcje publiczne lub gospodarowali mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa). Co więcej z okoliczności sprawy nie wynika także, aby pismo S. M. i U. Z. zawierało informacje odnoszące się do wspomnianych powyżej władz lub osób, wszczynało jakieś konkretne postępowanie administracyjne lub służyło organowi do wykonywania przewidzianych prawem zadań. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy pisma Przewodniczącego Rady Powiatu w B. z dnia 11 kwietnia 2014r. kierowanego do S. M. wynika jedynie, iż pismo, którego udostępnienia domaga się skarżący stanowiło "zawiadomienie o nieprawidłowościach ukierunkowanych na pozbawienie działania przepisów prawa budowlanego na terenie powiatu [...]", a więc co najwyżej mogło zawierać wyrażoną przez autorów owego pisma ocenę działań określonych organów władzy publicznej. Skoro informacja publiczna odnosi się wyłącznie do sfery faktów i danych (vide chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014r. w sprawie sygn.. akt II SAB/Wa 664/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to nie mieści się w ramach tego pojęcie ocena, a więc wypowiedź wartościująca wyrażona przez podmiot prywatny, nawet jeśli dotyczyłaby nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ władzy publicznej. Konkludując należy zatem wskazać, iż informacja, której ujawnienia domagał się skarżący nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a tym samym prawidłowym (legalnym) sposobem załatwienia takiego wniosku jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej (vide chociażby: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższej oceny prawnej nie zmienia okoliczność, iż skarżący – domagając się w trybie przepisów u.d.i.p – jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, uzyskał od Przewodniczącego Rady Powiatu w B. dostęp do przedmiotowego pisma S. M. i U. Z. z dnia [...]. W tym stanie rzeczy skargę, jako bezzasadna należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.) a.bł.