II SAB/Łd 148/13

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wniosku skarżącego z dnia [...]w zakresie pkt 2 i 5; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć, 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 19 listopada 2013 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 21 października 2013 r., domagając się zobowiązania organu do podjęcia czynności w wyznaczonym przez sąd terminie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi S. M. wyjaśnił, że w dniu 21 października 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. na podstawie jakiego prawa został powołany do pełnienia obowiązków [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Pan J. W. ?; 2. kopii aktu powołania do pełnienia obowiązków [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Pana J. W.; 3. przebieg kariery zawodowej Pana J. W. z podaniem miejsca zatrudnienia, okresu i zajmowanego stanowiska; 4. posiadane przez Pana J. W. p.o. [...]WINB w Ł. wykształcenie z podaniem rodzaju ukończonej szkoły, zdobytego zawodu, posiadane stopnie naukowe; 5. rodzaju posiadanych przez Pana J. W. p.o. [...]WINB w Ł. uprawnień budowlanych z podaniem roku ich uzyskania, oraz zakresu. Wojewoda [...] pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności w udzieleniu skarżącemu odpowiedzi na tak złożony wniosek, wobec czego skarga jest w pełni uzasadniona. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie bądź ewentualnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w związku z wnioskiem S. M. z dnia 21 października 2013 r. o kierowanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 K.p.a. Dalej Wojewoda zauważył, że pismem z dnia 4 listopada 2013 r. skarżący uzyskał odpowiedź na swoje wcześniejsze pismo z dnia 17 października 2013 r., w którym żądał wyjaśnień związanych z powierzeniem obowiązków [...]WINB w Ł. Panu J. W., a zatem na pytania powtarzające się w obu pismach. Załącznikiem do pisma z dnia 5 listopada 2013 r. Wojewoda [...] przesłał odpowiedź do S. M. w formie elektronicznej na wniosek z dnia 21 października 2013 r., czego dowodem jest załącznik w postaci wydruku historii elektronicznego obiegu odpowiedzi na wniosek S. M. z dnia 21 października 2013 r. Odpowiedź na wniosek skarżącego została przygotowana z użyciem systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją oraz podpisana certyfikatem kwalifikowanym dnia 31 października 2013 r. przez upoważnionego pracownika. Dnia 5 listopada 2013 r. przygotowano wysyłkę korespondencji ePUAP-em dla skarżącego i zlecono jej wysłanie. System ePUAP odrzucił zlecenie doręczenia korespondencji z powodu "braku prawidłowego podpisu na dokumencie". Pracownik merytoryczny przygotowujący odpowiedź i jej wysyłkę ePUAP-em pozostawał w przekonaniu, że pismo zostało skutecznie wysłane do skarżącego. Istotne przy tym znaczenie ma fakt, że system EZD wraz z systemem ePUAP i wprowadzone w tym zakresie szkolenia są novum dla pracowników. Stało się to przyczyną niedopatrzenia przez pracownika merytorycznego, polegającego na braku sprawdzenia, czy system ePUAP wykonał zlecenie wysłania tej korespondencji. Według Wojewody na uwagę zasługuje również fakt, że skarżący nie wzywał organu do udzielenia odpowiedzi na swój wniosek, natomiast od razu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Na skutek wspomnianej skargi pracownik merytoryczny [...]UW w Ł. sprawdził, że odpowiedź nie została wysłana przez ePUAP do odbiorcy. W tej sytuacji odpowiedź wysłano ponownie w dniu 4 grudnia 2013 r., ze skutkiem doręczenia skarżącemu również w dniu 4 grudnia 2013 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi na bezczynność organu, z uwagi na fakt, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący ponowił swoje pytania, które dotyczą często takich samych kwestii, a na będące przedmiotem tej skargi pytania uzyskał już odpowiedź w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r. na swoje pismo z dnia 17 października 2013 r., w którym żądał wyjaśnień związanych z powierzeniem obowiązków [...]WINB w Ł. Panu J. W. Organ wysłał odpowiedź systemem ePUAP i po otrzymaniu Urzędowego Poświadczenia Doręczenia wygenerowanego z tego systemu uznał czynność za dokonaną ze skutkiem doręczenia. Wobec powyższego z ostrożności procesowej organ wniósł, aby w razie oceny, że Wojewoda był bezczynny w dacie składania skargi, sąd uznał, że organ przestał być bezczynny podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli dokonując doręczenia i w konsekwencji przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Odpowiedź, która została skierowana do skarżącego obejmowała tylko te informacje, które można zakwalifikować jako informację publiczną. W przekonaniu Wojewody żądanie aktu powołania, informacji o przebiegu kariery zawodowej z podaniem miejsca zatrudnienia, okresu i zajmowanego stanowiska, dyplomu bądź jego kopii oraz dokumentów stwierdzających uprawnienia do wykonywanego zawodu nie stanowią informacji publicznej. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 marca 2014 r. pełnomocnik organu został wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy niniejszej w zakresie wniosku S. M. z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej i udzielonej przez Wojewodę [...] w dniu 4 grudnia 2013 r. odpowiedzi na ten wniosek. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu złożył do akt wniosek skarżącego z dnia 21 października 2013 r. wraz z pismem Wojewody [...], stanowiącym odpowiedź na wniosek, w którym poinformowano, że J. W. posiada wykształcenie wyższe oraz uprawnienia budowlane. Wskazano nadto, że pozostałe żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. skarżący poparł skargę w zakresie punktów 2 i 5 wniosku z dnia 21 października 2013 r., natomiast co do punktów 1, 3 i 4 wniosku cofnął skargę. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i złożył zestawienie kosztów. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie punktu 2 i 5 wniosku z dnia 21 października 2013 r., a więc udostępnienia kopii aktu powołania J. W. do pełnienia obowiązków [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz udzielenia informacji o rodzaju posiadanych przez J. W. pełniącego obowiązki [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uprawnień budowlanych z podaniem roku ich uzyskania oraz ich zakresu. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej "ustawą", stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w myśl art. 16 ust. 1 ustawy w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu, bądź w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2, w sytuacji gdy ma do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozumieniu art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W rozpoznawanej sprawie S. M. wnioskiem z dnia 21 października 2013 r. domagał się najogólniej rzecz biorąc udostępnienia informacji o kompetencjach J. W., który pełni obowiązki [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że informacje żądane przez S. M. w zakresie nieobjętym cofnięciem skargi, a więc punktów 2 i 5 wniosku z dnia 21 października 2013 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Wojewoda, do którego został skierowany ów wniosek jako organ władzy publicznej należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wojewoda [...] pismem z dnia 31 października 2013 r. (doręczonym skarżącemu skutecznie w dniu 4 grudnia 2013 r.) udzielając odpowiedzi na wniosek S. M. z dnia 21 października 2013 r. poinformował wyłącznie, że J. W. posiada wykształcenie wyższe oraz uprawnienia budowlane, co – zdaniem sądu - można co najwyżej potraktować jako niepełne ustosunkowanie się do punktu 4 wniosku, w którym skarżący domagał się informacji o posiadanym przez J. W. pełniącego obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. wykształceniu z podaniem rodzaju i nazwy ukończonej szkoły, zdobytego zawodu, posiadanych stopni naukowych. Co do pozostałych danych organ uznał, że nie stanowią informacji publicznej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że na rozprawie S. M. podtrzymał skargę co do punktu 2 i 5 wniosku, natomiast cofnął skargę co do punktu 1, 3 i 4 wniosku. Jeśli więc Wojewoda [...], nie udostępnił informacji wskazanych w punktach 2 i 5 wniosku, pozostając w błędnym przekonaniu, że nie stanowią informacji publicznej, to odmowa udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma oznacza, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami powołanej ustawy w wymaganym terminie, a zatem dopuścił się bezczynności. Wojewoda zobowiązany był bowiem do rozstrzygnięcia wniosku w sposób przewidziany ustawą czyli mówiąc inaczej albo udzielić informację albo wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. W ocenie sądu powyższej bezczynności nie sposób jednak uznać za rażącą, skoro organ w piśmie z dnia 31 października 2013 r., doręczonym wprawdzie z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ustawy wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Zwłoka nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie powyższych rozważań nie sposób podzielić stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż wniosek S. M. z dnia 21 października 2013 r. był powieleniem pytań z pisma z dnia 17 października 2013 r., na które skarżący uzyskał już odpowiedź pismem z dnia 4 listopada 2013 r. Z tego też powodu skargę należało uwzględnić i, w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku, nie przesądzając jednocześnie o sposobie załatwienia wniosku. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się następnie do oświadczenia skarżącego o cofnięciu skargi co do punktu 1, 3 i 4 wniosku, sąd mając na względzie regulację art. 60 p.p.s.a. stwierdził, że oświadczenie S. M. w tym zakresie jest skuteczne i nie pozostaje w sprzeczności z prawem, co uzasadniało umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w punkcie trzecim sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu, na które składają się wpis od skargi i koszty przejazdów strony do sądu, sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ds