II SAB/Łd 151/13

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi A. S. i J. S. na przewlekłość postępowania Starosty [...] [...] w przedmiocie wypłaty odszkodowania oddala skargę. LS Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. A. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] Wschodniego w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu dla A. i J. S. odszkodowania w wysokości 104.340 zł za nieruchomość o pow. 0,1060 ha wraz z nasadzeniami - drzewami, położoną we wsi P., Gmina N., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr 193/26, 194/71, 194/74, 194/32, 194/46, 194/55, 194/57, 194/60, 194/62, 194/64, 194/66, 194/68, 194/70, obręb B., która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu [...]z przeznaczeniem pod drogę publiczną (drogę powiatową), wskutek wykonania decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości - działek od numeru 193/1 do 193/8, od numeru 194/5 do 194/11, od numeru 194/13 do 194/26 położonych w P., wydanej na wniosek właścicieli – A. i J. małż. S.; o odmowie ustalenia odszkodowania za części składowe nieruchomości stanowiące ogrodzenie, znajdujące się na działkach 194/70, 194/71 i 194/74, 193/26 będących własnością Powiatu[...], które zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] zostało wybudowane bez wymaganego zgłoszenia i po uprawomocnieniu się decyzji Wójta Gminy N. zatwierdzającej projekt podziału ww. nieruchomości; do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu[...] ; wypłata odszkodowania miała nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; wskazano, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; a odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda [...] na skutek odwołania A. i J. S., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy wskazaną powyżej decyzję Starosty[... ]. Starosta [...] w piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. oraz 13 czerwca 2013 r. wskazał, że wypłata odszkodowania powinna nastąpić do dnia 12 czerwca 2013 r. Wypłata nastąpiła poprzez polecenie przelewu zlecone w dniu 2 lipca 2013 r. W dniu 15 lipca 2013 r. strona złożyła do Wojewody [...] w trybie art. 37 k.p.a., zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...]. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. A. S. J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w przedmiocie wykonania pkt 3 decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] tj. rażąco opieszałą wypłatę odszkodowania w wysokości 104.340 zł, ustalonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] dokonaną z przekroczeniem ustawowego terminu określonego na dzień 12 czerwca 2013 r. Wskazali, że prowadzenie przez organ postępowania świadczy o rażącej obrazie przepisów prawa tj. art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a to poprzez niepoparte okolicznościami, przewlekłe działanie oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu wypłaty stronie odszkodowania, pomimo iż Starosta [...] dysponował w aktach sprawy podanym przez stronę numerem rachunku bankowego do wypłaty należności, a pomimo tego w sposób nieuzasadniony żądał od strony kolejnych weryfikacji wskazanego rachunku bankowego, czego konsekwencją była zwłoka w wypłacie przysługującego stronie odszkodowania. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że w sprawie niniejszej przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnili, że Starosta [...] był organem, którego opieszałe działanie doprowadziło do zwłoki w wypłacie odszkodowania stronie skarżącej. Zgodnie z pkt 3 decyzji ustalającej wysokość należnego stronie odszkodowania - "do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązany jest Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu[...]." Wskazali, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 1998 r. nr 91 poz. 578 ze zm.) zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, zaś Starosta wchodzi w skład zarządu jako jego przewodniczący, który organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Tym samym to na Staroście [...] ciążył prawny obowiązek terminowej wypłaty należnego stronie skarżącej odszkodowania, ustalonego powyżej opisanymi decyzjami. Skarżący odnieśli się do uzasadnienia uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] podjętej w odpowiedzi na złożone przez stronę zażalenie, uznając, że organ ten błędnie stwierdził jakoby w aktach sprawy znajdował się przekazany tylko jednokrotnie nr rachunku bankowego strony i to w formie pozbawionej waloru wiarygodności. Wyjaśnili, iż wielokrotnie potwierdzali wymieniony numer rachunku bankowego, również podczas rozprawy administracyjnej przed organem z udziałem pełnomocnika strony. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z pkt 3 decyzji Starosty [...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Powiat [...] zaś rola organu I instancji - Starosty [...] jako organu prowadzącego postępowanie zakończyła się z chwilą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ wyjaśnił, że Zarząd Powiatu [...] zobowiązany był do wypłaty kwoty odszkodowania w wysokości 104 340,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna. Termin wypłaty odszkodowania upływał w dniu 12 czerwca 2013 r. W związku z tym w dniu 12 czerwca 2013 r. nastąpiło przekazanie w formie przelewu kwoty na konto depozytowe Sądu Rejonowego dla Ł. – W. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się numer rachunku bankowego, przekazany w dniu 31 października 2011 r. w formie jakiej nie można przypisać waloru wiarygodności, gdyż jest to wydruk z numerem rachunku bankowego, nazwą banku oraz informacją, iż właścicielem powyższego konta jest J. S. Informacja ta nie została opatrzona datą ani tym bardziej nie została podpisana przez strony, przez co nie mogła być uznana za wiarygodną i pewną. Po wielokrotnie podejmowanych próbach kontaktu i poinformowaniu stron o skutkach niestawiennictwa w siedzibie Starostwa Powiatowego w Ł. w wyznaczonym terminie, stosownie do treści art. 133 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz treści art. 6932 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, Powiat [...] wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. – W. z wnioskiem o zezwolenie na złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sadowego, o czym niezwłocznie poinformowany został zarówno pełnomocnik stron jak strony postępowania pismem z dnia 12 czerwca 2013 roku. Wycofanie z kolei wniosku o zezwolenie na złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sadowego nastąpiło z uwagi na fakt dostarczenia do Starostwa Powiatowego w Łodzi oświadczenia J. i A. małżonków S., w którym podany został numer rachunku bankowego przy jednoczesnym poświadczeniu własnoręczności ich podpisów przez pełnomocnika. Organ wyjaśnił, iż Powiat [...]dokonał wypłaty odszkodowania natychmiast po spełnieniu warunków do jego wypłacenia, nie czekając tym samym na zwrot środków finansowych z depozytu sadowego. Organ zauważył też, że pełnomocnik skarżących złożył skargę na decyzję Wojewody [...] dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wobec tego postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 roku Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi, w kontekście zawartego w niej żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a powołanego przepisu. O tym zatem czy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna decyduje kwalifikacja charakteru prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była przewlekłość organu w wypłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną, którą kwalifikować należy jako czynność materialno – techniczną, zawierającą się w ramach innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji, rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 2010r.,, poz. 651 ze zm.), w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, jego zapłata następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Stosownie natomiast do treści art. 132 ust. 2 ustawy do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Nie oznacza to jednak, że tracą one swój administracyjnoprawny charakter. Odesłanie do zasad kodeksu cywilnego nie powoduje bowiem zmiany charakteru prawnego roszczenia, dozwalając jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek sprawy administracyjnej. (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. G.Bieńka, Warszawa 2011, str. 601) Konkludując, skoro obowiązek wypłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek jego realizacji (wypłaty) zachowuje administracyjny charakter. Tym samym więc skargę na przewlekłość postępowania w zakresie wypłaty ustalonego odszkodowania uznać należy za dopuszczalną. Strona skarżąca wyczerpała również tryb, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a, wnosząc zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a. Przechodząc natomiast do oceny zasadności skargi wskazać należy po pierwsze, iż okoliczność, że wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 17 stycznia 2014r., sygn.akt II SA/Łd 748/13 decyzja Wojewody [...] z dnia[...] w sprawie ustalenia odszkodowania została częściowo uchylona pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem uchylenie dotyczy wyłącznie tej części decyzji, która odmawiała przyznania odszkodowania za części składowe nieruchomości, stanowiące ogrodzenie. W odniesieniu do przyznanego skarżącym odszkodowania rozstrzygnięcie Wojewody [...] pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie zatem z cytowanym wyżej przepisem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jego wypłata winna była nastąpić w terminie 14 dni od daty ustatecznienia się decyzji tj. do dnia 12 czerwca 2013r. Zgodnie natomiast z treścią art. 454 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 121), jeżeli miejsce spełnienia świadczenia nie jest oznaczone ani nie wynika z właściwości zobowiązania, miejscem spełnienia świadczenia pieniężnego jest miejsce zamieszkania wierzyciela. Dłużnik popada w zwłokę, jeżeli nie spełnia świadczenia w terminie (art. 476 k.c.). W rozpoznawanej sprawie jednakże, ocena sądu nie obejmowała zwłoki dłużnika, lecz przewlekłego postępowania organu w zakresie wypłaty przyznanego odszkodowania. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić natomiast wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy czym obok przewidzianych przepisami terminów, uwzględnić należy także postawę stron tego postępowania. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu jej załatwienia. W kontrolowanym postępowaniu poza sporem pozostawało natomiast, iż wierzyciele oczekiwali przelania przyznanego odszkodowania na rachunek bankowy, nie wskazując jednakże jego numeru, lecz odwołując się do "numeru rachunku wskazywanego wielokrotnie w toku postępowania". Trafnie wszakże podniesiono w odpowiedzi na skargę, iż na przeszkodzie realizacji wypłaty stanęły okoliczności leżące po stronie skarżących, którzy pomimo zobowiązania nie wskazali numeru rachunku, na który winna nastąpić wypłata odszkodowania. Numer wspomniany został prawidłowo wskazany dopiero przy piśmie z dnia 27 czerwca 2013r., które wpłynęło do organu w dniu 1 lipca 2013r. Pismo to zawierało bowiem podpisane przez skarżących oświadczenie ze wskazaniem numeru rachunku bankowego, na który winna nastąpić wypłata odszkodowania. Organ zaś zadysponował wypłatę w dniu 2 lipca 2013r. i tego też dnia środki przelane zostały na rachunek wskazany przez skarżących. Nie można zatem mówić, iż brak wypłaty odszkodowania w terminie do dnia 12 czerwca 2013r. stanowi o przewlekłości w działaniach organu. Opóźnienie spowodowane bowiem zostało zaniechaniem po stronie skarżących i ustało niezwłocznie po dokonaniu czynności, pozwalającej na spełnienie świadczenia we wskazany przezeń sposób. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych z rzekomo "wielokrotnym" wskazywaniem przez skarżących numeru rachunku, na który winno zostać przelane odszkodowanie wskazać należy, iż nie znajdują one potwierdzenia w materiale, zgromadzonym w aktach sprawy. W żadnym z protokołów rozpraw, negocjacji czy oględzin numer ten nie został wskazany. Brak jest również jakiegokolwiek pisma, mającego charakter dokumentu prywatnego czy urzędowego, który wskazywałby na wolę skarżących w tym zakresie. Pismo opatrzone datą 31 października 2011r., jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, nie jest dokumentem, w tym także elektronicznym. Nie mogło ono zatem stanowić podstawy do przelewu środków na wskazany w nim rachunek. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że działanie organu w zakresie wypłaty odszkodowania nie nosiło cech przewlekłości, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. d.j.