II SAB/Łd 151/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na bezczynność Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Ł. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3. wymierza Zakładowi Doskonalenia Zawodowego w Ł. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych. LS Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że w dniu 29 marca 2016 r. skierowała za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...] wniosek o udostępnienie informacji o tym, jakie placówki oświatowe prowadzi ZDZ w Ł. oraz informacji o tym, ilu nauczycieli i na podstawie jakich umów jest zatrudnionych w poszczególnych placówkach. We wniosku wskazano, że żądane informacje należy przesłać w postaci elektronicznej na adres wnioskodawcy. Zdaniem strony skarżącej Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, bowiem dotyczy ona placówek oświatowych, prowadzonych przez Zakład. Informacja ta ma związek z wydatkowaniem środków publicznych (przekazywanych placówce w formie tzw. subwencji oświatowej) oraz z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu edukacji publicznej. Okoliczności te jednoznacznie przesądzają, że informacja dotyczy działalności sfery publicznej, czyli spraw publicznych. Do dnia złożenia skargi strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wspomniany wniosek. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 marca 2016 r., 2) zobowiązanie wskazanego podmiotu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. wyjaśnił, że w dniu 22 listopada 2016 r. otrzymał od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Ł. datowaną na dzień [...] dotyczącą braku odpowiedzi na e-mail wysłany w dniu 29 marca 2016 r., zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po otrzymaniu skargi sprawdzono, że e-mail strony skarżącej z dnia 29 marca 2016 r. "nie dotarł skutecznie", co mogło być wynikiem zadziałania systemu antyspamowego, który odrzucił tę wiadomość lub pracownik sekretariatu odpowiedzialny za odbiór poczty w sekretariacie mógł zignorować tę wiadomość, uznając ją za spam. Wyjaśniono przy tym, że Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. jest stowarzyszeniem oświatowym o charakterze non-profit, jest świadom swoich obowiązków w zakresie odnoszącym się do udzielenia informacji publicznej. Nie działał w celu uniknięcia odpowiedzi na zapytanie, czy świadomego doprowadzenia do zwłoki w wykonaniu tego obowiązku, dlatego wnosi o odstąpienie od ukarania karą grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 76). Zatem, dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, tj. udzielenia informacji o tym, jakie placówki oświatowe prowadzi Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. oraz informacji o tym, ilu nauczycieli i na podstawie jakich umów jest zatrudnionych w poszczególnych placówkach, o którą złożonym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (czyli m.in. o podmiotach reprezentujących inne niż państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne niż państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym), w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej, tj. udostępnienie informacji o tym, jakie placówki oświatowe prowadzi Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. oraz informacji o tym, ilu nauczycieli i na podstawie jakich umów jest zatrudnionych w poszczególnych placówkach. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym a podmiotem zobowiązanym w niniejszej sprawie. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne niż państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne niż państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a więc i Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. co w sprawie także nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że podmiot był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Zakład Doskonalenia Zawodowego jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Wyjaśnić w tym względzie należy, że bezczynność podmiotu (organu) na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot zobowiązany (organ) do podjęcia czynności materialno–technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie podmiotu (organu) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] jak podaje wysłanym w formie wiadomości mailowej, zwrócił się do Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na 13 czerwca 2017 r. Zakład udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem podmiot zobowiązany (organ) udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania podmiotu zobowiązanego (organu) do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu (organowi) grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje podmiot (organ) do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności podmiot zobowiązany (organ) ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko skarżącego, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową, jak podaje w dniu 29 marca 2016 r., a wnioskowana informacja z uwagi na przeoczenie wniosku bądź zadziałanie systemu antyspamowego, co wynika z wyjaśnień Zakładu, została mu udostępniona dopiero w drodze pisma z dnia 13 czerwca 2017 r., już po wniesieniu skargi. Tak długi okres pozostawania organu w zwłoce uzasadnia zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, i wymierzenia grzywny w kwocie 200 zł, którą to kwotę Sąd z uwagi na podniesione przez Zakład okoliczności wynikające nie ze złej woli, lecz jedynie z przeoczenia, uznał za właściwą w niniejszej sprawie (pkt 3 wyroku). Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej (pkt 2 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wymierzeniu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). AC