II SAB/Łd 153/17

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zarządzenia zastępczego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 17 lipca 2017 roku pod pozycją [...]. a.bł. T. W. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania przez organ zarządzenia zastępczego, o jakim mowa w art. 95 i art. 96, a także art. 208 Prawo geologiczne i górnicze, ujawniającego złoże A położone w Gminie W. w powiecie [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej Studium). Termin ujawnienia złoża w Studium upłynął 27 listopada 2016 roku. Skarżący wskazał, że jest to kolejna próba uzyskania pozytywnego uzgodnienia i możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z jej przedmiotem w ramach jej swobody, która jest wartością konstytucyjną. Skarżący wyjaśnił, że jest przedsiębiorcą i od wielu lat zajmuje się eksploatacją kruszywa na terenie Gminy W. Od dwóch lat napotyka problemy piętrzone przez burmistrza tejże gminy. Skarżący wskazał, że udokumentował złoże, które zostało zatwierdzone. W dniu [...] października 2015r. wydano ostateczną decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Pomimo wydana decyzji ww. trzykrotnie burmistrz negatywnie uzgadniał (wbrew swojej decyzji) realizację przedsięwzięcia powołując się na niewpisanie złoża do studium, które sam powinien wpisać. Skarżący wskazał również, że obecnie po kolejnej odmowie pozytywnego uzgodnienia inwestycji w oparciu o niezgodne z prawem i nieaktualne studium zostało złożone zażalenie do SKO w S. Jednak SKO nie bada legalności studium tylko zgodność inwestycji i negatywnego uzgodnienia ze studium. Na tej podstawie skarżący wniósł o wyznaczenie dla Wojewody [...] nowego terminu załatwienia sprawy i wyjaśnienia przyczyn sposobu załatwiania sprawy oraz osób winnych oraz o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualne zastosowanie art. 38 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] przytoczył unormowania zawarte w art. art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 95 ust. 2ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2016r., poz. 1131 ze zm.) Zarządzenie zastępcze wojewody jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, aktem nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej. Potwierdza to m.in. treść art. 3 § 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), który, w odrębnych jednostkach redakcyjnych, wyszczególnia właściwość rzeczową sądów administracyjnych w zakresie decyzji administracyjnych (pkt 1) i aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). W zakresie obowiązków wojewody wynikających z art. 96 ust. 1 i 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organ opisał działania podjęte w związku z nałożonymi wspomnianą regulacją obowiązkami. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie pierwsze pismo od pana T. W., wzywające do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. złoża A i wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego, wpłynęło do Wojewody [...] 10 marca 2016r. W odpowiedzi Wojewoda [...] pismem z dnia 17 marca 2016 r. poinformował, że w przypadku złoża A, dla którego Marszałek Województwa [...] wydał decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną w dniu [...] listopada 2014r., nie upłynął jeszcze ustawowy 2-letni termin na ujawnienie złoża w studium przez gminę, a tym samym wojewoda nie nabył uprawnień do wprowadzenia ww. złoża do powyższego dokumentu planistycznego w trybie art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawo geologiczne i górnicze. Ponadto w piśmie poinformowano, że wniosek pana W. zostanie potraktowany jako sygnał w sprawie oraz wzięty pod uwagę przy ustalaniu kolejności wyboru gmin, dla których Wojewoda [...] przystąpi do wydania zarządzeń zastępczych w przedmiocie udokumentowanych złóż kopalin. Pan W. ponownie wystąpił do Wojewody [...] o wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wprowadzenia złoża A do studium pismem z dnia 5 grudnia 2016 roku oraz pismem z dnia 12 stycznia 2017 roku, podkreślając, że upłynął dwuletni termin dla Gminy W., określony w art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na wprowadzenie tego złoża do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda [...] podkreślił, że dwukrotnie poinformował Burmistrza Gminy i Miasta W. i Radę Gminy i Miasta W., o obowiązkach jakie nakładają zapisy odpowiednio art. 95 ust. 2 i art. 208 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze na gminę oraz wojewodę, zobowiązując jednocześnie gminę do realizacji obowiązku w zakresie ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin. Pismem z dnia 22 lutego 2017r. zawiadomiono Gminę W. o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego oraz wezwano Gminę w trybie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 z późn. zm.). Wojewoda wyjaśnił też, że dla wszystkich złóż, dla których termin wprowadzenia do studium minął, planowane jest wydanie jednego zarządzenia zastępczego. Nie ograniczy to w żaden sposób władztwa planistycznego Gminy do określenia przeznaczenia tego terenu w kierunkach zagospodarowania obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż z woli ustawodawcy sąd administracyjny nie ma kognicji do weryfikowania zarzutu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.u.2017 1369 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wymienione czynności i rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, w tym decyzje (pkt 1) ; określone rodzaje postanowień (pkt2 i 3 ); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt4); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt5); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt7). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów (postanowień i decyzji) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., Ordynacji podatkowej oraz postepowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych uregulowań wynika, że nie we wszystkich sytuacjach, gdy zaskarżeniu do sądu podlega określony akt, sąd jest uprawniony do stwierdzenia również bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postepowania. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje m.in. skarg na bezczynność organu w sprawie wydania zarządzenia zastępczego. Jest to rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7, P.p.s.a. nie wymieniono go jednak w punkcie 8 tegoż przepisu, który zakreśla kognicję sądu w zakresie bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, nie jest to również rodzaj postepowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Tymczasem skarżący podnosi zarzut, iż Wojewoda nie wydał zarządzenia zastępczego, do czego obliguje go art. 96 ustawy art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2016r., poz. 1131 ze zm.) Jak wyjaśniono wcześniej, konstrukcja art.. 3 § 2 P.p.s.a., zawierająca katalog form działania organów administracji, które mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego nie pozwala na ujęcie w nim zarządzeń zastępczych wydawanych przez wojewodę. Zarządzenie zastępcze jest szczególnym środkiem nadzoru, sprawowanego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Jego zastosowanie, wywołane brakiem reakcji na wezwanie do wpisania złoża kopalnianego do Studium, oznacza zastąpienie uchwały organu stopnia podstawowego. Jak wskazano wcześniej, jest to rodzaj aktu nadzoru, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. a ustawodawca nie odwołał się do tego punktu, formułując w punkcie 8 i 9 uprawnienie sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność. Konsekwentnie w art. 149 § 1 P.p.s.a. ustawodawca, określając kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, odwołuje się do skarg na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie powołanego przepisu oraz orzekł o zwrocie wpisu sądowego z mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. m.m.