II SAB/Łd 154/25

Dnia 19 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2025 roku sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. K. z dnia 9 lipca 2025 roku w części dotyczącej przesłania dokumentów wytworzonych w toku budowy, tj. protokołów z narad, badań, zajmowanych stanowisk przez zamawiającego i wykonawcę i innych dokumentów powstałych po wyłonieniu wykonawcy w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z 13 sierpnia 2025 r. D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że 9 lipca 2025 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: proszę o podstawę prawną wprowadzonych rozwiązań zamiennych konstrukcji budynku "Rozbudowa i przebudowa budynku Szpitala Powiatowego w R. w celu utworzenia nowych miejsc opieki długoterminowej i geriatrycznej" Z+W w zakresie ścian fundamentowych, piwnic, ścian nadziemia, stropów w układzie płytowo słupowym; proszę o udostępnienie opracowanej dokumentacji budowlano wykonawczej jak i kosztorysowej, finansowej, umowy, aneksy zawarte z wyłonionym Wykonawcą; proszę o przesłanie dokumentów wytworzonych w toku budowy, tj, protokołów z narad, badań, zajmowanych stanowisk przez Zamawiającego i Wykonawcę i innych dokumentów powstałych po wyłonieniu Wykonawcy; proszę o przekazanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę - proszę o przesłanie umów z podwykonawcami przedłożonymi przez firmę E. Zamawiającemu". Następnie skarżący wyjaśnił, że organ w odpowiedzi na wniosek stwierdził, że protokoły z narad w toku budowy stanowią "dokumenty wewnętrzne", nie mają charakteru informacji publicznej i dlatego nie podlegają udostępnieniu, natomiast pozostałe wnioskowane informacje zostały udostępnione. Do dnia złożenia skargi informacja będąca przedmiotem wniosku nie została mu udostępniona. Skarżący nadmienił, że załącznikiem do umowy są kosztorysy inwestorskie i przedmiary robót, kosztorys wykonawczy, dokumentacja wykonawcza projektu budowlanego, których organ również nie udostępnił. Organ nie udostępnił również kosztorysu na roboty dodatkowe które zaszły na początku budowy – wymiana gruntu, natomiast udostępnił protokół konieczności robót dodatkowych. Dokumenty te nie stanowią w ocenie skarżącego "dokumentu wewnętrznego". Odnosząc się zaś do kwestii "dokumentu wewnętrznego" organ wskazał, że pojęcie to nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p. W ocenie skarżącego niesłuszne jest ograniczanie definicji informacji publicznej przez wyłączanie z niej informacji powstałych w związku z wykonywaniem zadań władzy publicznej i gospodarowaniem mieniem publicznym, wyłącznie ze względu na ich "nieoficjalność" W rzeczywistości jest to kwestia nie samego definiowania, a w istocie ograniczania prawa do informacji. Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" stanowi ograniczenie dostępu do informacji. Dodał, że wbrew zastrzeżeniom co do samego pojęcia "dokumentu wewnętrznego", nie sposób uznać, że wnioskowana informacja obejmująca treść protokołów rady budowy, posiada walor "wewnętrzności". W trakcie narady uczestnicy dyskutują nad postępem realizowanych inwestycji i zgodności prowadzonych robót budowlanych z harmonogramem. Na naradzie rozstrzygane są też kwestie zmian w harmonogramie robót, ustalane terminy zakończenia poszczególnych etapów, a nawet całej inwestycji. Rozstrzygane na posiedzeniu zmiany w harmonogramie budowy nie odnajdują często odzwierciedlenia w zmienionych pozwoleniach na budowę, czy innych dokumentach urzędowych. Podczas narady podejmowane są decyzje co do dalszych prac, ich wstrzymania czy opóźnienia. Zdarza się, że rozstrzygane są kwestie związane z finansowaniem inwestycji. Podmiot zobowiązany zbyt pochopnie zakwalifikował wnioskowaną informację jako "dokumenty wewnętrzne", nie analizując treści protokołów. O tym czy dokument należy uznać za "wewnętrzny" decyduje bowiem każdorazowo nie jego forma, a treść. Natomiast kwestie rozstrzygane podczas rady budowy mają walor "zewnętrzności", tj. mogą być kierowane do podmiotów zewnętrznych, rozstrzygać o kierunkach działania podmiotu administracji publicznej, szczególnie w zakresie, w jakim dotyczą możliwych modyfikacji pierwotnych założeń harmonogramu budowy. Użytkownicy szpitala, jak też mieszkańcy, zainteresowani są w jaki sposób gospodaruje on mieniem publicznym, powinni mieć dostęp do tych informacji w celu weryfikacji, czy roboty budowlane są realizowane z należytą starannością, zgodnie z umową i pozostałą dokumentacją związaną z procesami inwestycyjnymi, zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami prawa, a także oceny funkcjonowania samego szpitala, który ze względu na newralgiczny charakter inwestycji, w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób nieprawidłowy, może narażać zdrowie i życie jego użytkowników, tym samym w sposób naganny wykonywać zadania władzy publicznej. Ponadto uczestnicy narad nierzadko zapewniają zainteresowanym mieszkańcom możliwość uczestnictwa, a nawet zadawania pytań, na które udzielają odpowiedzi w czasie rzeczywistym. Ujawnianie takich protokołów niesie ze sobą korzystne skutki dla dialogu społecznego zwiększając zakres sprawowanej przez mieszkańców kontroli społecznej inwestycji publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że 23 czerwca 2025 skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji we wskazanym powyżej zakresie. W odpowiedzi na ww. żądanie 23 lipca 2025 r. organ udzielił odpowiedzi. 14 sierpnia 2025 r. skarżący zakwestionował interpretację organu dotyczącą charakteru dokumentów wewnętrznych oraz rozszerzył wniosek w ten sposób, że zażądał udostępnienia "wynikających z przesłanej umowy, kosztorysów, specyfikacji i tak dalej". Skarżący zaznaczył, że czeka jeden dzień roboczy. Ponadto oświadczył, że przesłane mu dokumenty znajdują się w jego posiadaniu, a ofertę wykonawcy posiada od stycznia 2025 r., podobnie jak oferty wszystkich firm biorących udział w postępowaniu. Skarżący wskazał, że przesłany mu link prowadzący do pliku pozwalającego na pobranie dokumentacji nie działa i poprosił o przesłanie dokumentacji technicznej. Następnie skarżący pobrał dokumenty, o których udostępnienie wnosił, ale po zapoznaniu się z ich treścią wskazał, że nie chodziło mu o projekt budowlany, tylko o projekt techniczny wskazując, że dysponuje już projektem budowlanym. 13 sierpnia 2025 r. organ poinformował, że z uwagi na fakt, że żądanie obecnie dotyczy innych dokumentów niż pierwotnie wniosek zostanie rozpoznany w terminie 14 dni. Odnosząc się do treści skargi, organ stwierdził, że w jego ocenie jej przedmiotem jest wyłącznie bezczynność w zakresie udostępnienia protokołów z narad budowy. W ocenie organu skarga jest niezasadna, a stanowisko wyrażone w dotychczasowej korespondencji ze skarżącym wskazujące na to, że protokoły z narad budowy mają charakter wewnętrzny i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie organu protokoły z rad budowy nie są dokumentami wiążącymi dla zamawiającego. Są to dokumenty wewnętrzne o roboczym charakterze służące przede wszystkim prezentowaniu niewiążących poglądów i opinii uczestników rady budowy. Dokumenty wewnętrzne nie stanowią natomiast informacji publicznej, nawet jeśli służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. O roboczym charakterze tych zebrań świadczy fakt, że skupiają się one na omówieniu technicznej strony realizacji kontraktu. Zebrania te mają także wewnętrzny charakter. Przedstawiciel zamawiającego może wziąć udział w zebraniu według własnego uznania. Inne osoby mogą uczestniczyć w zebraniach tylko i wyłącznie kiedy ich udział będzie konieczny i pożądany. W konsekwencji, protokoły z rad budowy są dokumentami wytworzonymi w celu opisania zajętych w czasie zebrań stanowisk. Nie można im przypisać waloru ostateczności, a tym samym nie przekuwają się one na wiążące stanowisko podmiotu publicznego, jakim jest zamawiający organ, wobec czego uznać należy je za dokumenty wewnętrze. Rady budowy to zebrania robocze, które odbywają się w ramach nadzoru sprawowanego przez zamawiającego nad realizacją danej inwestycji. Biorą w nich udział przedstawiciele zamawiającego oraz reprezentanci wykonawcy. Ich celem jest zaś zweryfikowanie postępu robót, omówienie bieżących problemów technicznych związanych z realizacją robót oraz przedstawienie swoich stanowisk i poglądów przez uczestników rady budowy. Protokoły dokumentujące przebieg poszczególnych rad budowy nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wprawdzie dotyczą one realizacji konkretnej inwestycji ze środków publicznych, ale jeżeli nawet dokumentują sferę faktów (przebieg realizacji inwestycji), to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności i nie przesadzają o kierunkach działania organu w związku z realizacją danej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie koniecznym staje się wyjaśnienie, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 9 października 2025 r. Następnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Niniejsza sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w R. w sprawie udostępnienia informacji publicznej polegającej na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego z 9 lipca 2025 r. w części dotyczącej przesłania dokumentów wytworzonych w toku budowy, tj. protokołów z narad, badań, zajmowanych stanowisk przez zamawiającego i wykonawcę i innych dokumentów powstałych po wyłonieniu wykonawcy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Szpital powiatowy jest zakładem leczniczym utworzonym i prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.). Do zadań powiatu należy m.in. promocja i ochrona zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 107 ze zm.). W związku z tym załatwienie wniosku skarżącego należało do obowiązków dyrektora szpitala, jako organu reprezentującego jednostkę dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (pkt 3 lit. c), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), danych publicznych (pkt 4), w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (pkt 5). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład: wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyroki NSA: z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13, z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21, CBOSA). W orzecznictwie NSA wskazuje się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasad ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. O ile u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Należy jednakże mieć na uwadze, że celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu u.d.i.p. ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (por. wyroki NSA z 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14 oraz z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21, CBOSA). W świetle powyższego na gruncie niniejszej sprawy nie można zaakceptować na obecnym etapie postępowania poglądu organu, że wnioskowana informacja publiczna w zakresie protokołów z narad, badań, zajmowanych stanowisk i innych dokumentów powstałych po wyłonieniu wykonawcy jest co do zasady dokumentacją wewnętrzną i w związku z tym nie ma waloru informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem nie tylko rozstrzygnięcie kończące postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu inwestycyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji. W ocenie Sądu określenie danego dokumentu mianem wewnętrznego wymaga szczegółowego uzasadnienia takiego jego sklasyfikowania, gdyż wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu u.d.i.p. ma charakter wyjątku i pojęcie to powinno być interpretowane wąsko. O charakterze dokumentu jako "wewnętrznego" przesądza kryterium przedmiotowe – liczy się to, czego dotyczą informacje w nich zawarte. Protokoły z narad, badań czy zajmowanych stanowisk stanowią, co do zasady, dokumenty sporządzane w celu wymiany informacji z innym podmiotem, czy też w celu utrwalenia przebiegu spotkań i narad dwóch lub większej ilości podmiotów. Nie można jednak z góry zakładać, że dokumenty te nie mogą mieć charakteru "zewnętrznego", albowiem podczas takich spotkań możliwa jest korekcja pierwotnych założeń, dostosowanie ich do zmieniających się warunków lub okoliczności. Stanowią zapis przebiegu narad, w tym potencjalnie podejmowanych ustaleń, zgłaszanych zastrzeżeń, uzgodnień, czy też innego rodzaju decyzji, więc nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że ograniczają się wyłącznie do wewnętrznej komunikacji pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego. Mogą też odzwierciedlać stan zaawansowania robót, sposób ich prowadzenia oraz organizacje pracy, zatem mogą wywierać skutek prawny wobec stron postępowania i tym samym zyskać zewnętrzny charakter. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy, wskazać należy, że z akt sprawy, w tym pism organu stanowiących odpowiedź na wniosek skarżącego i odpowiedzi na skargę, nie wynika jakiego rodzaju informacje zawarte są we wnioskowanych dokumentach. Dodatkowo organ nie przekazał do Sądu tych dokumentów. Dyrektor nie dokonał oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę przedstawiając teoretyczne rozważania co do treści takich protokołów, nie odnosząc ogólnych uwag do treści dokumentów wnioskowanych przez skarżącego. W ocenie Sądu nie jest prawidłowe powołanie się wyłącznie na potencjalną okoliczność waloru "dokumentu wewnętrznego" bez analizy treści wnioskowanych dokumentów. Przedstawione stanowisko organu nie wykazuje w sposób przekonujący i wyczerpujący, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ powinien natomiast w sposób pełny i uzasadniony odnieść się do poszczególnych dokumentów wytworzonych w toku procedury inwestycyjnej o które wnioskował skarżący mając w szczególności na uwadze ich treść i przedmiot i w zależności od rezultatu tych rozważań uznać, że dokumenty te można uznać za "wewnętrzne" czy też związane z procedurą inwestycyjną i udostępnić skarżącemu. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organu w tym zakresie jest zbyt lakoniczne i w związku z tym przedwczesne. Natomiast na marginesie Sąd zwraca uwagę, że wniosek skarżącego był ogólny, uzupełniany w kolejnych pismach (które częściowo pokrywały się z pierwotnym wnioskiem bądź go uszczegóławiały) i mógł dotyczyć różnorodnych kategorii dokumentów będących w posiadaniu organu. W sytuacji zaś gdy wniosek nie pozwala organowi na jego realizację, powinien on podjąć działania w celu jego rozpoznania wzywając skarżącego do jego uzupełnienia bądź wyjaśnienia zakresu wnioskowanego żądania. Obowiązek wezwania do sprecyzowania wniosku jest elementem zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa i próbą wyjaśnienia intencji wnioskodawcy. Dopiero brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie może uprawniać organ do podjęcia stosownych działań. Niezależnie od ogólnikowości wniosku, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ustosunkował się do pozostałych pytań skarżącego (wskazanie podstawy prawnej wprowadzonych rozwiązań zamiennych, przesłanie: dokumentacji budowlano-wykonawczej i kosztorysowej, prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i umów z podwykonawcami) i udostępnił je w przewidzianym u.d.i.p. terminie. Konkludując, stwierdzić należy, że przedwczesnym staje się wykazanie czy wnioskowana informacja ma charakter wewnętrzny czy też nie. Organ, mając na uwadze przytoczone powyżej uwagi, zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego w części dotyczącej przesłania dokumentów wytworzonych w toku budowy, tj. protokołów z narad, badań, zajmowanych stanowisk przez zamawiającego i wykonawcę i innych dokumentów powstałych po wyłonieniu wykonawcy i w sposób jednoznaczny, przekonujący i uzasadniony stwierdzić czy wnioskowana informacja ma według niego charakter "wewnętrzny" i w konsekwencji poinformować o tym, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych gdyż dana informacja nie jest informacją publiczną, bądź też, gdy nie wykaże jej wewnętrznego charakteru, będzie miał obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Stwierdzić zatem należy, że wymogi u.d.i.p. zostały naruszone i skarżony organ przedwcześnie zakończył postępowanie w części dotyczącej przesłania dokumentów wytworzonych w toku budowy, tj. protokołów z narad, badań, zajmowanych stanowisk przez zamawiającego i wykonawcę i innych dokumentów powstałych po wyłonieniu wykonawcy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nieuczynienia zadość temu obowiązkowi Sąd uznał, że skarżony organ dopuścił się bezczynności i wobec tego zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącego we wskazanej części, w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu, choć ewidentna, związana była jedynie z błędną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ nie zignorował bowiem wniosku skarżącego i był przekonany, że rozpoznaje go zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (poinformowanie skarżącego o niemożności udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wewnętrzny charakter informacji) przewidziane przepisami u.d.i.p. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiła bezczynność o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno wymierzenie grzywny jak i przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu, gdyż jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skorzystanie z tego środka jest uzasadnione m.in., gdy realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony porządku prawnego i sprawnego działania administracji publicznej. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której nie mamy do czynienia z umyślnym i opieszałym działaniem ze strony organu ukierunkowanym na zaniechanie rozpoznania wniosku, ale z uchybieniem odnoszącym się do błędnej wykładni przepisów. Ponadto poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów w działaniu organu nie doszło do innych naruszeń prawa. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Zasądzona kwota obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 100 zł.