III OSK 3335/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 18/19 w sprawie ze skargi E.G. na bezczynność Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 18/19 oddalił skargę E.G. na bezczynność Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. E.G., działając na podstawie art. 10 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o udostępnienie mu do wglądu oraz przesłanie kserokopii notatek służbowych dotyczących jego oraz jego zmarłej matki J.G., sporządzanych przez K.P. W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] pismem z dnia 29 stycznia 2019 r., nr [...], poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie mu do wglądu oraz przesłanie kserokopii notatek służbowych dotyczących jego osoby oraz jego zmarłej matki zgodnie z przepisami u.d.i.p. nie jest możliwe, albowiem żądane przez niego dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W takich okolicznościach E.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Kierownika Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Art. 6 u.d.i.p. jest rozwinięciem art. 1, łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi być więc problem lub kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli, albo jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się natomiast o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi bowiem wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją o sprawach publicznych. Notatki służbowe, o których udostępnienie wnosił skarżący, stanowią bowiem sprawozdanie z rozmów telefonicznych, które przeprowadził pracownik socjalny, a które to telefony odebrał od osób trzecich, tj. lekarza rodzinnego, pielęgniarki i córek J.G., relacjonujących sytuację zdrowotną i życiową J.G. Notatki te stanowią również sprawozdanie z czynności podejmowanych przez pracownika socjalnego w wyniku zgłoszenia tych osób, tj. udania się do miejsca zamieszkania J.G. oraz Klubu Seniora (k. 65 – 74 akt sądowych). Przedmiotowe notatki służyły jedynie utrwaleniu wykonania przez pracownika określonych czynności i nie powstały w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA w Poznaniu, wskazane notatki nie są więc informacją publiczną, a dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji. Mają one jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, nie powstały w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, sporządzone zostały w celu utrwalenia otrzymanych przez organ informacji. Nie przesądzają o jakichkolwiek kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierają komunikatu o sprawach publicznych. Wskazane notatki służą przygotowywaniu i zbieraniu przez pracownika organu materiałów w celu wykonywania swojej ustawowej działalności, jednak brakuje im cechy oficjalności. Nie stanowią one wiążącego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy, ani też nie zawierają poglądu wyrażonego na daną sprawę przez organ. Wskazano również, że wyróżnikiem dokumentów zawierających informację publiczną nie jest przy tym kryterium osoby czy podmiotu wytwarzającego ten dokument, lecz jego zawartość merytoryczna. Jeśli dokument odnosi się do spraw publicznych, należy uznać, że jako zawierający informację publiczną podlega udostępnieniu w trybie wynikającym z u.d.i.p. przez podmiot będący w jego posiadaniu, bez względu na jego autora. W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, aby notatki służbowe, o których udostępnienie wnosił skarżący, zawierały informacje o sprawach publicznych. Jak już powyżej wskazano, sprawami publicznymi nie są bowiem informacje medyczne czy dotyczące sfery prywatnej konkretnej osoby. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Tymczasem treść wniosku skarżącego wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania jego indywidualnych spraw (skarżący sprawował opiekę nad matką), nie zaś do istotnej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej. W dniu 29 czerwca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone przez skarżącego w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2), art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i dokonanie nieprawidłowej interpretacji pojęcia informacji publicznej, niesłuszne uznanie, że notatka służbowa znajdująca się w aktach postępowania prowadzonego przez MGOPS nie jest informacją publiczną, co doprowadziło do niezgodnego z prawem pozbawienia skarżącego wykonania jego konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, w sytuacji gdy żądanie skarżącego odpowiadało ustawowemu prawu domagania się informacji publicznej; • art. 145 § 1 pkt 1) P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na tym, że skarżącemu nie udostępniono informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie, co doprowadziło do bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem Pełnomocnik z urzędu skarżącego kasacyjnie, w na wyraźną jego prośbę złożył pismo procesowe z dnia 20 sierpnia 2020 r. stanowiące uzupełnienie dotychczasowego stanowiska skarżącego. W piśmie tym skarżący kasacyjnie przestawił tło niniejszej sprawy, która ma związek z konfliktem rodzinnym. Matka skarżącego kasacyjnie, której dotyczą notatki będące przedmiotem sporu miała troje dzieci – dwie córki oraz syna. Jedynie syn zmarłej - tj. skarżący wypełniał obowiązki rodzinne związane z opieką nad chorującymi rodzicami. Już w okresie 2011 r., gdy zachorował ojciec - siostry skarżącego bądź to nie były w ogóle zainteresowane pomocą przy ojcu bądź złośliwie nie pomagały matce i bratu w tej opiece (na przykład matka jechała do szpitala autobusem, a za chwilę siostra przyjeżdżała samochodem, którym nie chciała zabrać matki). Matka skarżącego prosiła córki, by chociaż odpłatnie pomogły jej w opiece nad ojcem. Prośby nie spotkały się z reakcją ze strony sióstr skarżącego. Siostry skarżącego chciały, by ojciec trafił do zakładu opiekuńczego, matka skarżącego i sam skarżący pragnęli, by ojciec był wśród bliskich. Po śmierci ojca, w czerwcu 2015 r. zaistniała konieczność opieki nad matką, jednakże siostry również nie były zainteresowane, nie poczuwały się do obowiązków rodzinnych. Wolą córek było umieszczenie matki w zakładzie opiekuńczym i pozbycie się problemów związanych z opieką nad chorym i starszym rodzicem. Skarżący dysponuje informacjami, z których wynika, że lekarz i córka matki czynili ustalenia i plany, które miały na celu pozbycie się obowiązków związanych z opieką nad schorowaną matką. Jednym z działań było umieszczenie matki w zakładzie opieki w K., w których to czynnościach uczestniczyć miał pracownik MGOPS. Pani K.P., która sporządziła notatki będące przedmiotem postępowania była bliską znajomą siostry skarżącego. Skarżący ma uzasadnione podejrzenia, że sporządzenie niezgodnych z prawdą notatek, do których chciałby uzyskać wgląd było zaaranżowane z uwagi na prywatne interesy jego siostry - chcącej umieścić matkę w zakładzie opieki. Doszło do sytuacji, w której pracownik informował matkę o tym, że uda się na rehabilitację, co nie było zgodne z prawdą, zakład nie dysponował takim oddziałem. Matka i skarżący nie wyrażali zgody na jej pobyt w zakładzie opieki. Skarżący stoi na stanowisku, że przy okazji wizyty w domu matki pracownik MGOPS przebywał tam w ramach wykonywania zadań i obowiązków. Skarżący uzyskał informację, że ww. pracownik MGOPS otrzymuje notatki służbowe od innych pracowników MGOPS, które niesłusznie i niezgodnie z prawdą obciążają skarżącego. W przygotowywaniu działań zainicjowanych przez siostrę skarżącego brał udział pracownik MGOPS, która wykonywała obowiązki służbowe, stąd nie ulega wątpliwości, że w sprawie chodzi o notatki, które winny być skarżącemu udostępnione. Nie chodzi bowiem o notatki osób fizycznych, które były sporządzane prywatnie, lecz o notatki pracownika organu, który prowadził określone postępowania i które są częścią akt sprawy. Skarżący - w wykonaniu obietnicy złożonej nieżyjącej już matce - pragnie wyjaśnić nietypowe okoliczności sytuacji, w których matka bez swojej zgody miała być zabrana do zakładu opieki. Uzyskanie dostępu do notatek, których wydania organ odmawia uniemożliwia skarżącemu poznanie prawdy, co do przebiegu postępowania związanego z chorobą matki i opieką nad matką, narusza również jego ustawowe prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, faktycznie dotyczą nieprawidłowego uznania przez sąd pierwszej instancji, że notatki służbowe sporządzone przez pracowników Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] jako dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej. W związku z takim zarzutem wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej." Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: ▪ wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); ▪ korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13). W orzecznictwie NSA podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumenty, o które wnosił skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. skierowanym do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią, wobec tego informacji publicznej. Żądane notatki nie przesądzają bowiem o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej. Opisują one tylko przebieg rozmów pracowników Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z członkami rodziny pani J.G. oraz lekarzami, którzy się nią zajmowali. Brak jest w nich informacji, które by przedstawiały stanowisko organu w sprawie działań, jakie ma zamiar podjąć w sprawie udzielenia wsparcia matce skarżącego kasacyjnie. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do postanowień art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na względzie stan majątkowy i sytuację życiową skarżącego kasacyjnie. Wyjaśnić również należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.