II SAB/Łd 157/18

Dnia 26 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 roku sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. a.bł. Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie jego wniosku z dnia 23 marca 2018 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w A. ul. A 139 dz. 522/16. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 11 maja 2018 r. wystąpił z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził bezczynność Starosty [...] w załatwieniu wniosku skarżącego (1), stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (2), wyznaczył Staroście [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy – 50 dni od daty otrzymania postanowienia (3), zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności (4) oraz zarządził ustalenie osób winnych, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (5). Następnie pismem z dnia 27 lica 2018 r. organ wszczął postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - tj. po 125 dniach od dnia złożenia wniosku. W związku z tym skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa, tj. art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, przez ustalenie w siedzibie organu informacji o legalności prowadzonej inwestycji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego; art. 8 k.p.a. przez naruszenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, art. 12 k.p.a. przez opieszałe działanie, art. 35 § 1-3 k.p.a. przez opieszałe działanie; art. 33 ust. 2 Prawa Budowlanego przez wezwanie strony do dostarczenia dokumentów wykraczających poza zakres wniosku o pozwolenie na budowę; art 33 ust.6 Prawa Budowlanego przez skierowanie wezwania do strony po 54 dniach, a nie w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, art. 36 § 1 k.p.a. przez nie poinformowanie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie miesięcznym od dnia złożenia wniosku, art 37 ust. 1 Prawa Budowlanego przez podważanie ważności decyzji Nr [...] z dnia [...] i decyzji Nr [...] z dnia [...]; art. 64 § 2 k.p.a. przez niezasadne zastosowanie przepisu. Zdaniem skarżącego wzywanie strony do przedłożenia oryginału dziennika budowy było niezasadne z uwagi na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę 3 lata od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pierwotna decyzja Nr [...] z dnia [...] stała się ostateczna najwcześniej w dniu 15 września 2015r. W związku z tym na dzień złożenia wniosku o wydanie zamiennej decyzji o pozwolenie na budowę nie zachodziła przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego. Na dzień sporządzenia pisma organ przekroczył ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia już o 81 dni. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący stwierdził, że organ nie wydając rozstrzygnięcia sprawie, w terminach przewidzianych przepisami, rażąco naruszył prawo. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] stwierdził, że skarga na bezczynność jest niezasadne, gdyż dochował terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów m.in. w sprawach, w których organ zobowiązany jest wydać decyzję bądź inne rozstrzygnięcie, o którym ustawa stanowi w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Spełnienie tego wymogu przez skarżącego jest bezsporne – 11 maja 2018 roku wstąpił on z ponagleniem do Wojewody [...]. W dalszej kolejności wskazać wypada, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Kontroli sądu poddane zostało postępowanie prowadzone przez Starostę [...] po wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2018 r. zarzut bezczynności jest uzasadniony, bowiem do dnia wniesienia skargi (31 sierpnia 2018 roku) sprawa nie została załatwiona w sposób wymagany przepisami k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Niezakończenie sprawy w ustawowym terminie, pomimo ponaglenia przesądza o zasadności zarzutu bezczynności. Bezspornie organ nie kończąc postępowania przez prawie 6 miesięcy dopuścił się bezczynności. Nietrafne jest stanowisko Starosty, iż nie dopuścił się on bezczynności, skoro zakończył postępowanie w terminie, wyznaczonym mu przez organ II instancji. Zarówno Wojewoda [...], jak i sąd oceniały podejmowanie przez Starostę czynności od dnia złożenia wniosku przez P. D. Podkreślić należy, że ani zakreślenie przez organ nadzorczy dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, ani wydanie decyzji nie niweluje wcześniejszej bezczynności, nie zwalnia sądu od rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji już po wniesieniu skargi powoduje natomiast, że bezprzedmiotowe staje się żądanie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego, postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przy tym w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd nie kontroluje legalności wydanej decyzji, nie wnika bowiem w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie został wydany akt administracyjny. Z tego powodu podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wydanej [...] decyzji nie mogą stanowić elementu rozważań w niniejszej sprawie, bowiem pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ocenił stopień stwierdzonej bezczynności i uznał, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z analizy akt, bezczynność Starosty miała miejsce szczególnie w pierwszym okresie po złożeniu wniosku, kiedy to dopiero 20 kwietnia 2018 roku, a więc prawie miesiąc po złożeniu wniosku skarżący został wezwany do jego uzupełnienia, w dodatku wezwanie to wysłano na błędny adres, co organ zauważył dopiero po kolejnych prawie trzydziestu dniach. W efekcie, jak zauważył Wojewoda w postanowieniu potwierdzającym zarzut bezczynności, postępowanie nie zostało nawet wszczęte, wbrew wymogom art. 1 k.p.a. Do wszczęcia doszło dopiero w lipcu 2018 roku, jak pisze skarżący po 125 dniach od złożenia wniosku. Jednakże należy uwzględnić treść art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym oceniając zaniechanie, niedziałanie organu, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności. Należy zatem pamiętać, że od 11 czerwca do 11 lipca 2018 roku akta były w organie II instancji, po powrocie akt Starosta pismem z 27 lipca powiadomił o wszczęciu postępowania, następnie w dniu [...] wydał postanowienie, nakładające na wnioskodawcę obowiązki. Odpowiedź na powyższe organ otrzymał w dniu 30 sierpnia 2018 roku. Przedstawione okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają wniosek o braku rażącego naruszenia prawa po stronie organu. W takiej sytuacji w ocenie sądu brak podstaw do obciążenia organu grzywną. Mając powyższe na uwadze, sąd w punkcie 1. wyroku umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw z § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. ał