II SAB/Łd 167/14

Dnia 12 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku H. S. z dnia [...] kwietnia 2014 roku w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 17 września 2014 r. H.S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie Wójta Gminy M. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wyjaśniła, że w dniu 30 kwietnia 2014 r. złożyła do Wójta Gminy M. wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1. udostępnienia kserokopii wszelkiej korespondencji prowadzonej miedzy Gminą M. i Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w S., T. C. w okresie od 01 stycznia 2010 roku do 31 grudnia 2013 roku. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie wszystkich dokumentów, pism, zleceń, wniosków, decyzji, tytułów, postanowień, zawiadomień, itp. wysłanych do Komornika Sądowego jak również otrzymywanych od Komornika. 2. udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy Gmina M. składała wniosek do Komornika Sądowego w S. o egzekucję wierzytelności z nieruchomości dłużnika Spółka A z o.o. w P. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku, zaś odrębnym pismem z tej samej daty udzielił informacji publicznej w zakresie punktu 2. Skarżąca odwołała się od decyzji Wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Do dnia złożenia skargi organ nie udzielił informacji publicznej wnioskowanej w punkcie 1 wniosku zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia bądź ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podkreślił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana w dniu [...], podczas gdy H.S. wniosła skargę do WSA w Łodzi za pośrednictwem Wójta Gminy M. w dniu 17 września 2014 r. W skardze H.S. nie przedstawiono terminu otrzymania pisma, jednakże biorąc pod rozwagę fakt, iż mieszczący się w tej samej miejscowości, co miejsce zamieszkania skarżącej, Urząd Gminy w M. otrzymał decyzję Kolegium w dniu [...], to oznacza to, iż H.S. otrzymała pismo tego samego, bądź następnego dnia. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarga została wniesiona z ponad 3 miesięcznym opóźnieniem. Przyjmując nawet bieg terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu, od ponownego upływu terminu określonego w art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. terminu 14 dni, organ zauważył, iż upływ terminu na udostępnienie informacji publicznej rozpoczął się 25 czerwca 2014 r., co oznacza, iż skarga powinna zostać wniesiona najpóźniej do 25 lipca 2014 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga powinna zostać odrzucona ze względu na wniesienie jej po upływie terminu. Odnosząc się następnie do zarzutu bezzasadnego nieudostępnienia informacji publicznej, Wójt podkreślił, że wnioskowana przez H.S. informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Wynika to bezsprzecznie ze stanowiska sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. H.S. wystąpiła o udostępnienie kserokopii korespondencji prowadzonej między Gminą M. i Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w S.,T.C. w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2013 r. Wniosek obejmował ponadto wszystkie dokumenty, pisma, zlecenia, wnioski, decyzje, tytuły, postanowienia, zawiadomienia, itp. wysłane do Komornika Sądowego jak również otrzymane od Komornika. Wnikając w treść wniosku, bez wątpliwości można uznać, iż wywiązanie się z nałożonego wnioskiem zobowiązania wymaga nie tylko konieczności przeprowadzenia odpowiednich zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, ale także wymaga znacznego nakładu pracy. Nie pozostawia zatem wątpliwości, iż obowiązek podania szczególnie istotnego interesu publicznego w przypadku ubiegania się o dostęp do informacji przetworzonej, miał na celu swoistą ochronę organów administracji publicznej przed pełnieniem roli bezpłatnych ośrodków udzielających informacji statystycznych, angażując pieniądze podatników i odwracając uwagę pracowników od powierzonych im obowiązków, wynikających z potrzeb wspólnoty samorządowej. Jednocześnie Wójt zauważył, że odpowiedź na drugą część wniosku skarżącej, tj. na pytanie, "czy Gmina M. składała wniosek do Komornika Sądowego w S. o egzekucję wierzytelności z nieruchomości dłużnika Spółka A z o.o. w P., została udzielona H. S., co świadczy o rozpatrywaniu wniosku z zachowaniem wskazanych w ustawie terminów oraz w sposób czyniący zadość jej żądaniom. Według Wójta skarga na bezczynność jest niezasadna, ponieważ bezczynność organu administracji występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia lub dokonaniem czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Odmowę udzielenia informacji publicznej, wyrażoną decyzją Wójta Gminy M. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej należy wobec tego uznać za w pełni uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi H.S. jest bezczynność Wójta Gminy M. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Rzeczona skarga – wbrew stanowisku organu administracji publicznej – jest dopuszczalna, ponieważ jej wniesienie nie zostało ograniczone przez ustawodawcę żadnym terminem, co oznacza, iż może być złożona w każdym czasie. W tej sytuacji wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia jest zupełnie chybiony, tym bardziej, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy M., a nie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Przystępując zatem do rozpoznania skargi wspomnieć trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 – Lex nr 1460714). W przekonaniu sądu Wójt Gminy M. jako organ władzy publicznej jest w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W tej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania. Po pierwsze, czy wydanie przez organ odwoławczy – w tym wypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji z dnia [...], w następstwie której uchylono w całości decyzję organu I instancji z dnia 13 maja 2014 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej oznacza, że Wójt Gminy M. nie jest już zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek działań związanych z rozpoznaniem wniosku H. S. z dnia 30 kwietnia 2014 r. Po drugie zaś, czy decyzja ta rozstrzygała o umorzeniu całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej wszczętego wspomnianym wyżej wnioskiem, czy też rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu II instancji ma charakter wiążący. Decyzja ta powoduje w skutkach stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której wydano decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zasada ta dotyczy bowiem także decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19 z glosą B. Adamiak). Jak wskazuje się w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1279/96 (Lex nr 35931), cyt.: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.)". Wydanie w przedmiotowej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. obliguje Wójta Gminy M. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 r. na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wniosek winien on rozpoznać w terminach określonych w powyższej ustawie dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Wójtowi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji. Tożsamą zresztą argumentację w tej kwestii zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 65/09, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 557/10, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/14 (dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl) oraz Sergiusz Szuster w Komentarzu do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - (Lex). Nie tracąc z pola widzenia powyższych uwag podnieść trzeba, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie kontroluje legalności określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Oznacza to, że opisana wyżej decyzja Kolegium z dnia 9 czerwca 2014 r. pozostaje poza kontrolą tutejszego sądu, jako, że badanie legalności tejże decyzji przekracza granice niniejszej sprawy. Skoro zaś niewątpliwie w dacie wniesienia skargi do tutejszego sądu jak i obecnie Wójt Gminy M. nie rozpoznał wniosku H. S. z dnia 30 kwietnia 2014 r., to bezspornie pozostaje w bezczynności. W tym miejscu stwierdzić także trzeba, że błędne jest przekonanie Wójta Gminy M., że treść punktu 1 wniosku H.S. świadczy o tym, że skarżąca domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Informacja przetworzona to niewątpliwie informacja nowa, którą organ musi wytworzyć przygotowując informację do udostępnienia w oparciu o kryteria ściśle określone we wniosku. Na przykład wówczas, gdy w oparciu o posiadane dokumenty musi przygotować tabelkę, dokonać wyliczeń, zestawień itd. W tej sprawie skarżąca domaga się wydania kserokopii dokumentów, które co najwyżej wymagają wyszukania, choć mogą ewentualnie posiadać np. pewne dane podlegające ochronie, które będą podlegały anonimizacji bądź mogą podlegać ochronie w trybie art. 5 u.d.i.p. Trudno zatem zgodzić się z arbitralnym stanowiskiem Wójta, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca ma charakter informacji przetworzonej. Nadto stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że jego decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest uzasadniona również jest chybione, ponieważ nie zauważa on, że ostateczna decyzja Kolegium usunęła z obrotu prawnego decyzję I instancji, właśnie dlatego, że była ona wadliwa. Nie można bowiem zapominać, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10 - https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącej o bezczynności organu i orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Jednocześnie sąd w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie organ pozostawał w bezczynności, lecz - w ocenie sądu - jego bezczynność nie była zamierzona. Całokształt materiału dowodowego sprawy wskazuje, że Wójt Gminy M. starał się wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne do załatwienia sprawy, zaś jego zaniechanie wynikało z przeprowadzonej przezeń wykładni prawa, której sąd nie podzielił. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. IB