II SAB/Łd 17/19

Dnia 6 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi G. S. na bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A w Z. Spółkę z o.o. z siedzibą w Z. do załatwienia wniosku skarżącego G. S. z dnia 25 stycznia 2019 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od A w Z. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz skarżącego G. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. II SAB/Łd 17/19 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 25 stycznia 2019 roku G. S., działając w oparciu o art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., zwrócił się do A sp. z o.o. o udostępnienie informacji w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnego protokołu z posiedzenia Rady Nadzorczej Spółki w dniach 19-21 stycznia 2019 roku. Wskazał, że informację tę odbierze osobiście. Pismem z dnia 8 lutego 2019 roku Spółka poinformowała wnioskodawcę, że nie posiada protokołu we wnioskowanej formie. Spółka w treści pisma przytoczyła orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w którym Sąd podkreślił, iż "z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, a nie dokumenty urzędowe (...). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś wydawanie dokumentów urzędowych, tylko umożliwienie udostępnienia informacji" (wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2018r., II SAB/Sz 27/18, LEX nr 2474795). W dniu 1 marca 2019 roku G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność A sp. z o.o. o w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie A sp. z o.o. o do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie od Spółki na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż pismem z dnia 8 lutego 2019 roku Spółka w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformowała, że nie posiada wnioskowanej przez skarżącego informacji oraz że w przedmiotowym piśmie nie było pouczenia o innym sposobie uzyskania wnioskowanej informacji. Skarżący wskazuje, że spółka nie podała w piśmie przyczyn nieposiadania wnioskowanego protokołu, powołując w tym zakresie obowiązujący Regulamin A Sp. z o.o., który w § 17 pkt. 1 stanowi, iż " z posiedzeń Rady Nadzorczej sporządza się protokół, który podpisuje protokolant powołany przez Przewodniczącego Rady spośród pracowników Spółki (...)". Według skarżącego, wobec nieudostępnienia przez Spółkę informacji zgodnie z wnioskiem, organ ten pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę A Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu spółka wskazała, że pismem z dnia 8 lutego 2019 roku poinformowała skarżącego, że nie dysponuje protokołem z posiedzenia Rady Nadzorczej z dnia 19-21 stycznia 2019 r. poświadczonym za zgodność z oryginałem, a zatem nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Spółka oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz iż skarżący uczestniczył w posiedzeniu Rady Nadzorczej z dnia 19-21 stycznia 2019r. i miał wiedzę w zakresie treści protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi wyjaśnienie, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądania informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a następnie, czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Okoliczności sprawy są co do zasady między stronami niesporne, nie jest bowiem kwestionowany ani fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, ani też, że A Sp. z o.o. organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Jako że w świetle art. 1, art. 3 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, stanowi informację publiczną treść informacji wnioskowanej przez skarżącego, w szczególności treść protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej spółki komunalnej. Sporne jest natomiast, czy organ miał obowiązek udostępnienia protokołu w formie poświadczonej za zgodność z oryginałem. A Sp. z o.o. biorąc pod uwagę literalne brzmienie wniosku skarżącego – udostępnienie protokołu poświadczonego za zgodność z oryginałem – stanął bowiem na stanowisku, że nie posiada poświadczonego za zgodność protokołu posiedzenia, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 8 lutego 2019 roku. Organ wskazał również na orzeczenia, z których wynika, że poświadczenie za zgodność kopii dokumentu czyni z niego dokument urzędowy. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że protokół z posiedzenia rady nadzorczej spółki komunalnej nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poświadczenie kopii za zgodność z oryginałem nie nada mu zatem takiego waloru. W ocenie Sądu należało natomiast wskazać wnioskodawcy, iż o ile nie jest uprawnione żądanie wydania kopii protokołu poświadczonej za zgodność z oryginałem, to udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej możliwe jest poprzez wydanie zwykłej kopii protokołu Rady Nadzorczej. Udostępnieniu podlega bowiem wyłącznie treść protokołu, który nie jest dokumentem urzędowym. Tymczasem ogólnikowe stwierdzenie, że organ nie posiada protokołu we wnioskowanej formie i przytoczenie tez wyroków sądów administracyjnych skutkowało tym, iż w skarżący uznał, że spółka w ogóle nie dysponuje protokołem z posiedzenia Rady Nadzorczej w formie pisemnej, a w konsekwencji wywiódł skargę do tut. sądu. Reasumując, zdaniem Sądu w odpowiedzi na wniosek należało więc wskazać, iż spółka dysponuje informacją publiczną, o którą wnioskuje skarżący i może być ona udostępniona w formie kopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem. Udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej poprzez wydanie zwykłej kopii protokołu Rady Nadzorczej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej czyniłoby zadość żądaniu skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 stycznia 2019 r. nie został załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyni zasadnym zarzut bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pk 1 p.p.s.a., zobowiązał A Sp. z o.o. do załatwienia wniosku G. S. z dnia 25 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi jak w pkt 1 wyroku. Przystępując natomiast do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź na wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została odebrana przez wnioskodawcę w dniu 11 lutego 2019 r. Powyższą okoliczność należy uznać za przekonującą w stopniu wystarczającym do uznania, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. A.B.