II SAB/Łd 173/18

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Gminy S. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2018 roku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Radzie Gminy S. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz skarżącej I. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W piśmie z dnia 8 października 2018 r. I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm). przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o zobowiązanie Rady Gminy S. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; wymierzenie grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 lipca 2018 r. złożyła na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) wydania kserokopii wszelkich wniosków, wystąpień do radnych pana J. W. w sprawach dotyczących zakładu tj. "A: Sp. z o.o. Sp. Kom. z/s ul. A 13, 53-149 W., oddział ul. B 1 S.; 2) wydania kserokopii wszelkich wniosków, wystąpień do radnych pana W. M. w sprawach dotyczących zakładu tj. "A: Sp. z o.o. Sp. Kom. z/s ul. A 13, 53-149 W., oddział ul. B 1 S.; 3) kserokopii wszelkich wniosków, pism i wystąpień do radnych w/w panów w sprawach dotyczących zakładu tj. "A: Sp. z o.o. Sp. Kom. z/s ul. A 13, 53-149 W., oddział ul. B 1 S., w których występują razem - za lata 2010-2018. Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. Rada Gminy S. poinformowała skarżącą, iż wskazane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. W odpowiedzi na to wystąpienie pismem z dnia 19 lipca 2018 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie jednocześnie rozszerzając wniosek z dnia 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie protokołów z obrad sesyjnych, na których omawiane były wnioski J. W. oraz W. M. dotyczące Zakładu Produkcyjnego "A"- oddział w S., ul. B 1. W odpowiedzi na jej wystąpienie pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. skarżąca otrzymała informacje, iż w związku z trwającą analizą wnioskowanych dokumentów termin ich udostępnienia zgodnie z § 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostanie wydłużony do dnia 7 września 2018 r. Dzień przed wskazanym terminem Rada Gminy S. skierowała kolejne pismo, w którym wezwała wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca poinformowała Radę Gminy S., iż żądanie zostało precyzyjnie określone we wniosku z dnia 9 lipca 2018 r. oraz późniejszym rozszerzeniu z dnia 19 lipca 2018 r. Wystąpienie było jednocześnie wezwaniem Rady Gminy S. do usunięcia występującego naruszenia prawa w terminie niezwłocznym. Następnie Rada Gminy zwróciła się do skarżącej o wyjaśnienie w jakim charakterze wystąpiła i czego dotyczy wniosek. Ponownie pismem z dnia 1 października 2018 r. skarżąca zajęła stanowisko w sprawie informując, iż oczekuje na żądane informacje do dnia 5 października 2018 r., jednak ich nie otrzymała. Skarżąca stwierdziła, że najpierw organ błędnie zinterpretował zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, twierdząc że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, później zmienił zdanie wydłużając termin na ich przekazanie, po czym go nie dotrzymał. Na koniec wezwał wnioskodawcę dwukrotnie do sprecyzowania o jakie dokumenty chodzi. Jej zdaniem powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają nieudolne działanie i bezczynność Rady Gminy S. w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo pisma: z dnia 6 września 2018 r. oraz dnia 20 września 2018r. potwierdzają celową przewlekłością Rady Gminy w S. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być sprecyzowany i wskazywać dokładnie jakiego przedmiotu dotyczy. Niedopuszczalne jest domaganie się udostępniania wszystkich istniejących dokumentów poprzez wskazanie, że wniosek dotyczy wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych. Taka redakcja wniosku uniemożliwia jego właściwą weryfikację w świetle przepisów u.d.i.p., w tym art. 5 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. Wniosek zawierający ogólnikowe żądanie udostępnienia wszelkich dokumentów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony precyzyjnie zakres żądania. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie bliżej nieokreślonych dokumentów prywatnych, dotyczących również podmiotu prywatnego, a nie organu administracji publicznej. Dokumenty te jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne. Dla udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w wystąpieniach, pismach, wnioskach żąda wnioskodawca. Organ podkreślił, że we wniosku zażądano tymczasem wszystkich pism, wniosków i wystąpień, niezależnie od zawartej w nich treści. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie było możliwości doprecyzowania wniosku na wezwanie organu, albowiem przepisy u.d.i.p. nie odsyłają do przepisów K.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niesprecyzowane wnioski o informacje - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią natomiast wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. Z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Warunkiem skuteczności wniosku o udostępnienie dokumentu urzędowego jest wskazanie dokumentu konkretnego, realnie istniejącego i takiego, który można zidentyfikować, jednakże wniosek skarżącej powyższych warunków nie spełniał. Wobec tego Rada Gminy S. uznała, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia wnioskowanych dokumentów, gdyż złożony wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie wskazano, że wspomniani radni w latach 2012-2018 złożyli do Urzędu Gminy S. około 370 różnorodnych pism, wniosków i wystąpień. Zbyt ogólne sformułowanie wniosku skarżącej, jak i wskazana ilość dokumentów pozwalają zdaniem organu uznać, iż złożony wniosek nie podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie Rada Gminy nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r. skarżąca zarzuciła, że jej wniosek został rozszerzony o udostępnienie protokołów z obrad sesyjnych, do czego nie odniosła się Rada Gminy. Ponadto, zakres informacji publicznej dotyczył konkretnych wystąpień J. W. oraz W. M. do organu stanowiącego jakim jest Rada Gminy S., a nie do Gminy S. Interesowały ją tylko i wyłącznie pisma, wnioski i wystąpienia ww. panów, które kierowane były konkretnie do Radnych Gminy S. Podkreśliła, że ilość wpływających pism, wniosków i wystąpień dla informacji publicznej nie ma żadnego znaczenia. Jeśli bowiem informacja wymaga dłuższej analizy i przygotowania ustawodawca przewidział możliwość wydłużenia terminu na udostępnieni informacji publicznej do 2 miesięcy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Korzystając natomiast z art. 13 organ przyznał, iż wniosek stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy, która miała być udostępniona do dnia 7 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( § 1a). Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( § 2 ). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 4 czerwca 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 9 lipca 2018 r. w zakresie wniosków J. W. i W. M. skierowanych do radnych w sprawach dotyczących Zakładu Produkcyjnego "A" Sp. z o.o. za okres od 2010 r. oraz w piśmie skarżącej rozszerzającym wniosek z dnia 19 lipca 2018 r. w zakresie protokołów z obrad sesyjnych, na których omawiane były wnioski J. W. oraz W. M. dotyczące Zakładu Produkcyjnego "A" Sp. z.o.o. za okres od 2014 r. Na wstępie należy wskazać, że w ocenie Sądu do Rady Gminy S. wpłynęły dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej, pierwszy z dnia 9 lipca 2018 r. złożony przez "A: Sp. z o.o. Sp. Kom. z/s ul. A 13, 53-149 W., oddział ul. B 1 S. oraz drugi z dnia 19 lipca 2018 r. złożony przez I. P. w imieniu własnym. Skarga na bezczynność organu wniesiona zaś została przez I. P., a nie wskazaną powyżej spółkę, a zatem może dotyczyć wyłącznie wniosku z dnia 19 lipca 2018 r. zmierzającego do udostępnienia wskazanych protokołów z posiedzeń Rady Gminy S. W tym miejscu wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto, żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Zaznaczyć należy, że niewątpliwe Rada Gminy S., do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści omawianego przepisu. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f)); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b)); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c)) oraz majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d)). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje natomiast art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.). Żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 19 lipca 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 23 lipca 2018r. dotyczy informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacja o przebiegu sesji rady gminy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., a dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje do zasady przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Organ do dnia rozprawy nie udostępnił żądanych przez skarżącą protokołów z obrad sesyjnych, zatem pozostaje w tym zakresie bezczynny. W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pk1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Gminy S. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Mając na uwadze kilkumiesięczną zwłokę w załatwieniu wniosku, Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest ona adekwatna do okresu bezczynności i w wystarczający sposób zdyscyplinuje organ do załatwienia wniosku skarżącej. Dalej idąca skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Należy również wskazać, że wniosek z dnia 9 lipca 2018 r. zawierał żądanie udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p., dokumentów wytworzonych przez osoby prywatne, adresowanych przez te osoby do organu władzy publicznej. Autorem owych pism nie jest zatem organ władzy publicznej czy osoba pełniąca funkcje publiczne. Z okoliczności sprawy nie wynika także, aby autorzy owych pism wykonywali funkcje publiczne lub gospodarowali mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa). Informacja, której ujawnienia domagano się we wniosku z dnia 9 lipca 2018 r. nie stanowi zatem informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a tym samym prawidłowym (legalnym) sposobem załatwienia takiego wniosku jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej (vide chociażby: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 145/14 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A.B.