II SAB/Łd 174/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Adamczyk, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 roku sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie podjęcia działań zapobiegających dalszemu zalewaniu nieruchomości oddala skargę. Lp/ W. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Prezydenta Miasta P. w zakresie braku podjęcia działań zmierzających do zapobieżenia dalszemu zalewaniu nieruchomości będącej jego własnością, położonej w P. przy ulicy A 61 (działka o numerze ewidencyjnym 137), tj.: - bezczynność polegającą na braku podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby uzyskanie przez właściciela (Miasto P.) zezwolenia wodnoprawnego na usunięcie urządzeń wodnych – kanałów przebiegających przez ww. nieruchomość skarżącego, a w którym to postępowaniu skarżącemu przysługiwałby status strony; - bezczynność polegającą na braku podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby uzyskanie przez właściciela (Miasto P.) obiektu budowlanego liniowego pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych - rozbiórkę kanałów przebiegających przez ww. nieruchomość skarżącego, a w którym to postępowaniu skarżącemu przysługiwałby status strony; - bezczynność polegającą na braku podjęcia jakichkolwiek działań na skutek składanych przez skarżącego do Urzędu Miejskiego w P. skarg i wniosków, mających doprowadzić do usunięcia kanałów przebiegających przez nieruchomość skarżącego. W ocenie skarżącego brak podjęcia ww. czynności stanowi niewykonanie wytycznych zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OW 67/13. Skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta P. naruszenie przepisów postępowania: art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta P. do podjęcia czynności zmierzających do zapobieżenia dalszemu zalewaniu nieruchomości będącej własnością skarżącego, położonej w P. przy ulicy A 61 (działka o numerze ewidencyjnym 137), w określonym terminie. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z dnia 22 marca 2012 r. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na likwidację kanału k-100, przebiegającego przez będącą jego własnością nieruchomość, położoną w P. przy ulicy A 61 (działka ewidencyjna 137). Starosta [...], do którego został złożony wniosek, przekazał go Prezydentowi Miasta P., a pomiędzy organami powstał spór kompetencyjny. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że skarżący składał szereg skarg do Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P., dotyczących zalewania jego nieruchomości, wnosząc jednocześnie o usunięcie podtopień. Ustalono ponadto, że przez działkę numer 137, stanowiącą własność skarżącego przebiega rurociąg o nieznanej średnicy oraz materiale wykonania, który był przyłączony do istniejącego miejskiego kolektora ogólnospławnego, biegnącego przez działkę o numerze 143. Dla przedmiotowego rurociągu brak jest w archiwum Zakładu Wodociągów i Kanalizacji dokumentacji prawnej (projekt, protokół odbioru). Wiosną 2010 r. włączenie rurociągu do kolektora miejskiego zostało zablokowane. Skarżący podniósł, że postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OW 67/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy, a w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że kanał, o którego usunięcie od kliku lat zabiega skarżący może być zakwalifikowany w świetle przepisów Prawa wodnego jako urządzenie wodne, a w świetle przepisów Prawa budowlanego jako obiekt budowlany liniowy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż bezspornym jest że właścicielem kanału k-100 przebiegającego przez działkę skarżącego jest Miasto P. Podkreślono, że kanał przebiegający przez nieruchomość W. R. stanowi fragment infrastruktury miejskiej (fragment kanalizacji), niezaewidencjonowanej w planach miasta P., co jednak nie oznacza, że nie ma właściciela tego urządzenia. Dalej skarżący wyjaśnił, że właścicielem przedmiotowego kanału, niezależnie od tego, czy zostanie zakwalifikowany jako urządzenie wodne czy jako obiekt budowlany liniowy (Naczelny Sąd Administracyjny w świetle okoliczności faktycznych sprawy dopuścił jedynie te dwie możliwości kwalifikacji kanałów), powinno uznać się Miasto P., wywodzące swój status miejski od XIII w. Nie ma więc żadnych uzasadnionych powodów, aby w tej sytuacji miasto P. jako wspólnota samorządowa nie przyznawało się do tego, że jest właścicielem fragmentu infrastruktury miejskiej (kanalizacji) z ubiegłego wieku. Formalne ustalenie właściciela spornego kanału jest niezbędne z uwagi na przepisy Prawa wodnego oraz Prawa budowlanego i powinno odbyć się w toku sprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wcześniejsze skargi W. R., jak i wniosek z dnia 22 marca 2012 r. powinny spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i formalne ustalenie właściciela kanału, traktowanego czy to jako obiekt budowlany liniowy czy też jako urządzenie wodne. Ponadto wskazano, że przedmiotem prowadzonego postępowania powinno być usunięcie przedmiotowego kanału, a nie wyrażenie zgody na jego usunięcie przez skarżącego. Inicjatywę postępowania, jako właściciel kanału, powinno podjąć Miasto P. Skarżący podkreślił, że do dnia dzisiejszego, żaden z wniosków, pomimo dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i sformułowania jednoznacznych wytycznych co do dalszego postępowania, nie spowodował wszczęcia postępowania oraz podjęcia jakichkolwiek czynności przez Prezydenta Miasta P. Z uwagi na trwającą bezczynność organów administracji publicznej skarżący ponownie złożył do Starosty [...] wniosek o zobowiązanie Gminy Miejskiej P. do usunięcia kanału k-100 przechodzącego przez nieruchomość położoną w P., działkę ewidencyjną nr 137. Postępowanie zostało umorzone decyzją nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oględzin terenowych ustalono, że kanał k-100 nie jest urządzeniem melioracji szczególnej, gdyż z chwilą przekształcenia terenów rolniczych na tereny budowlane, służy do odprowadzania wód opadowych rurociągiem deszczowym. Nie jest również urządzeniem wodnym, gdyż został włączony do miejskiego kolektora ogólnospławnego Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z 20 września 2013 r. Prezydent Miasta P. powinien rozpocząć procedurę likwidacji przedmiotowych urządzeń. Na skutek licznych wniosków W. R. powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne, prowadzące do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na likwidację kanałów przebiegających przez nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. stwierdził, że skarga jest niezasadna, gdyż sporny kanał przebiegający przez nieruchomość skarżącego nie stanowi własności Miasta P. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego pominął postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014 r., w którym Sąd wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie rozstrzygał o własności kanału. Ponadto powództwo W. R. w sprawie o sygn. akt [...], o ustalenie, że Miasto P. jest właścicielem kanału zostało oddalone wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r., który jest prawomocny. Organ podniósł, że skarżący nie wskazał, na jakiej podstawie – w oparciu o jaki dokument uznaje nadal, że miasto jest właścicielem spornego kanału. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wspólnie ze Starostą [...] podjął działania mające na celu rozwiązanie problemu zalewania nieruchomości położonych przy ul. A, w tym nieruchomości W. R. W ramach ww. działań 30 października 2018 r. odebrany został od projektanta projekt budowlany i wykonawczy odtworzenia rowu, którym wody opadowe będą mogły być odprowadzane z rowu przydrożnego wzdłuż ulicy A do rzeki D. Aktualnie toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki ww. wód. O działaniach Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie W. R. był już kilkakrotnie informowany - ostatnio pismem z dnia 3 lipca 2018 r. Organ dodał, że w dniu 6 listopada 2018 r. przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie złożone 29 października 2018 r. przez pełnomocnika skarżącego. Określając stanowisko organu w sprawie wskazano na istotną okoliczność, że Miasto P. nie jest właścicielem przedmiotowego kanału. Z oczywistych względów sprawa ta nie mogła być rozpatrzona przez SKO przed przekazaniem do Sądu niniejszej skargi. Zdaniem organu, w świetle powyższych okoliczności zarzut, że Prezydent Miasta nie podjął żadnych działań zapobiegających zalewaniu nieruchomości skarżącego należy uznać za bezzasadny. W skardze pełnomocnik skarżącego nie wskazał także podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek Miasta, niebędącego inwestorem i właścicielem kanału, jego usunięcia z nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. R. do sądu administracyjnego jest bezczynność Prezydenta Miasta P. w zakresie braku podjęcia działań zmierzających do zapobieżenia dalszemu zalewaniu nieruchomości będącej jego własnością, położonej w P. przy ulicy A 61 (działka o numerze ewidencyjnym 137), tj.: - bezczynność polegającą na braku podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby uzyskanie przez właściciela (Miasto P.) zezwolenia wodnoprawnego na usunięcie urządzeń wodnych – kanałów przebiegających przez ww. nieruchomość skarżącego, a w którym to postępowaniu skarżącemu przysługiwałby status strony; - bezczynność polegającą na braku podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby uzyskanie przez właściciela (Miasto P.) obiektu budowlanego liniowego pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych - rozbiórkę kanałów przebiegających przez ww. nieruchomość skarżącego, a w którym to postępowaniu skarżącemu przysługiwałby status strony; - bezczynność polegającą na braku podjęcia jakichkolwiek działań na skutek składanych przez skarżącego do Urzędu Miejskiego w P. skarg i wniosków, mających doprowadzić do usunięcia kanałów przebiegających przez nieruchomość skarżącego. Treść zgłoszonych zarzutów w kontekście akt sprawy wskazuje, że istoty bezczynności Prezydenta Miasta P. skarżący upatruje w braku wystąpienia przez Prezydenta Miasta P. do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia przebiegającego przez działkę skarżącego rurociągu, który to obowiązek skarżący wywodzi bezpośrednio z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., II OW 67/13. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi wyjaśnienie, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt II OW 67/13, stanowiącym rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, że sprawa, której dotyczy wniosek W. R. powinna zostać załatwiona przez Starostę [...] w jednym ze wskazanych trybów, który będzie właściwy po dokonaniu ustaleń faktycznych, jednak "inicjatywę jako właściciel urządzenia wodnego lub obiektu budowlanego – liniowego w tej sprawie, powinno podjąć Miasto P., jako jednostka samorządu terytorialnego, gdyż W. R. nie jest właścicielem spornego obiektu", "właścicielem przedmiotowego kanału, niezależnie od tego czy zostanie zakwalifikowany jako urządzenie wodne, czy jako obiekt budowlany – liniowy, powinno się uznać Miasto P. wywodzące swój status miejski od XIII w.". Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia postanowienia NSA z dnia 19 marca 2014 r., II OW 67/13, w których Sąd ten wyraźnie wskazał, że w postanowieniu z dnia 20 września 2013 r. "nie orzekał o prawie własności spornego kanału, (...) a rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd w powyższym postanowieniu zawarte w sentencji, jak i uzasadnienie postanowienia nie stanowią rozstrzygnięcia kwestii własności i nie mogą być tak traktowane". W konsekwencji należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa spornego rurociągu w świetle okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego leży w gestii Starosty [...], który jednak działania może podjąć na wniosek właściciela rurociągu. Wskazanie, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za właściciela "powinno" uznać się Miasto P. w żaden sposób nie ma mocy wiążącej, gdyż Sąd ten nie orzekał o prawie własności, nie dysponował nawet pełnym materiałem dowodowym sprawy, skoro rozstrzygał jedynie spór kompetencyjny między organami administracji publicznej. Istotne jest natomiast dla rozpoznawanej sprawy, że nawet gdyby przyjąć, że właścicielem rurociągu jest Miasto P., to jego działanie w sprawie (wystąpienie do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego) nie miałoby charakteru działania organu administracji publicznej, lecz wynikałoby z uprawnień właścicielskich (sfera praw i obowiązków cywilnych). W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że Prezydent Miasta P. zobowiązany był jako organ administracji na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Skoro zaś działanie Prezydenta Miasta P. nie dotyczy sfery administracyjnej, należy uznać, że żądanie stwierdzenia bezczynności podmiotu w sferze dominium jest niedopuszczalne, zatem skarga na bezczynność podlega oddaleniu jako niezasadna. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku podjęcia jakichkolwiek działań na skutek składanych przez skarżącego do Urzędu Miejskiego w P. skarg i wniosków, mających doprowadzić do usunięcia kanałów przebiegających przez nieruchomość skarżącego, to jak wynika z treści odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wspólnie ze Starostą [...] podjął działania mające na celu rozwiązanie problemu zalewania nieruchomości położonych przy ul. A, w tym nieruchomości W. R. - w ramach ww. działań 30 października 2018 r. odebrany został od projektanta projekt budowlany i wykonawczy odtworzenia rowu, którym wody opadowe będą mogły być odprowadzane z rowu przydrożnego wzdłuż ulicy A do rzeki D. Aktualnie toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki ww. wód. O działaniach Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie W. R. był już kilkakrotnie informowany - ostatnio pismem z dnia 3 lipca 2018 r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. A.B.