II SAB/Łd 176/16

Dnia 19 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS R. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie, stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania w postaci opłaty skarbowej (17 zł), wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika w osobie adwokata (480 zł). W motywach skargi wskazano, że w dniu 11 maja 2016 roku R. P. skierowała do Starosty [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do dnia złożenia wniosku. Strona wniosła o przesłanie ww. dokumentów drogą elektroniczną w formie scanów. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żadnej czynności tj. ani nie udostępnił informacji w formie czynności materialno – technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania, co skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania sądowego argumentując, iż w dniu 11 maja 2016 roku, za pośrednictwem poczty elektronicznej otrzymał wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W związku z wprowadzonym na terenie organu elektronicznym obiegiem dokumentów, który nie posiadał możliwości wprowadzenia do obiegu wiadomości przesłanej drogą elektroniczną bez wskazania adresu korespondencyjnego nadawcy, w tym samym dniu tj. w dniu 11 maja 2016 roku zwrotnie poinformowano skarżącą drogą mailową, iż dla zarejestrowania wniosku w elektronicznym obiegu dokumentów niezbędne jest posiadanie adresu zameldowania lub adresu korespondencyjnego nadawcy i poproszono skarżącą o podanie takiego adresu. W odpowiedzi autorka skargi wskazała, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych procedur rejestracyjnych, dlatego organ wdrożył działania zmierzające do zintegrowania elektronicznego obiegu dokumentów z pocztą elektroniczną, w celu zarejestrowania wniosków przesłanych drogą elektroniczną bez konieczności posiadania adresu korespondencyjnego. Takie zintegrowanie sytemu nastąpiło dopiero w czerwcu 2016 roku. Wcześniej jednak, bo w dniu 30 maja 2016 roku, skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu. Po zintegrowaniu elektronicznego obiegu dokumentów z pocztą elektroniczną, co pozwoliło na rejestrację wniosku skarżącej, udzielono odpowiedzi zarówno w zakresie, jak i formie zgodnej z wnioskiem skarżącej, co – zdaniem organu – stanowi podstawę do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak podkreślił organ, uchybienie terminowi udzielenia informacji publicznej nie nastąpiło ze złej woli organu, lecz z konieczności dokonania niezbędnych zmian technicznych w elektronicznym obiegu dokumentów, było zatem uzasadnione racjonalnymi przesłankami i nie było uchybieniem znaczącym, bo wyniosło kilkanaście dni. Ponadto żądany zakres informacji wymagał odnalezienia dokumentów w archiwum zakładowym, gdyż wniosek swoim zakresem obejmował okres od dnia 5 października 2002 roku do dnia 1 stycznia 2016 roku. Podniesione okoliczności – zdaniem organu – przesądzają o tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w formie umów zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania wyżej wskazanego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku do dnia złożenia wniosku. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, str. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Stwierdzić należy, że Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Następnie zauważyć trzeba, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SAB/Rz 48/12 i inne, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów zawartych w zakresie obsługi prawnej powiatu dotyczą ww. spraw i mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 roku, sygn. akt IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SAB/Łd 21/15 i inne). W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną w dniu 11 maja 2016 roku. Natomiast organ nie udostępnił informacji niezwłocznie, a jedynie wystąpił z wnioskiem o wskazanie adresu zamieszkania lub adresu korespondencyjnego. Niewątpliwie podzielić należy pogląd skarżącej, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest obwarowany żadnymi wymaganiami formalnymi, zatem strona wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej nie była zobowiązana do wskazania adresu zamieszkania lub adresu korespondencyjnego w przypadku gdy wniosek skierowała do organu drogą elektroniczną i w taki też sposób chciała uzyskać odpowiedź na swój wniosek. Fakt, iż system elektronicznego obiegu dokumentów nie posiadał możliwości wprowadzenia w takiej sytuacji wniosku do obiegu dokumentów nie stanowi okoliczności przedłużającej termin rozpoznania wniosku, a także nie stanowi usprawiedliwienia w zakresie uchybienia terminu. Z przekazanych przez organ informacji wynika, że w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego żądane we wniosku informacje publiczne nadal nie zostały przekazane wnioskodawczyni, co oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności. Należy jednak dostrzec, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ udostępnił żądane informacje, co potwierdza załączona do odpowiedzi na skargę kserokopia wiadomości e-mail przesłanej do skarżącej w dniu 7 czerwca 2016 roku. W tym stanie rzeczy brak podstaw do orzekania o zobowiązaniu organu do udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie więc Sąd stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny, dlatego – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a – Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1800). LS