II SAB/Łd 179/17

Dnia 17 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 roku sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. do załatwienia wniosku T. Z. z dnia 29 maja 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 24 lipca 2017 r. T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 29 maja 2017 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie informacji publicznej w postaci: datowego wykazu dotyczącego płatności bezpośrednich rolników do ha na nieruchomości obręb [...], gmina B. o nr działek 188 i 105 za lata 2000-2017, wskazania czy przez w/w okres dzierżawcą i biorcą opłat była ta sama osoba, czy też może inna lub nie było opłat, podania kwot jakie były wypłacane na wymienione nieruchomości z dopłat przez wymienione lata. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 14 czerwca 2017 r. skarżącego wezwano do wskazania, czy pismo z dnia 29 maja 2017 r. jest wnioskiem złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 –dalej jako "u.d.i.p."), czy też wnioskiem o udostępnienie danych osobowych złożonym w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.). Po ustosunkowaniu się do w/w wezwania w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r., pismem z dnia 11 lipca 2017 r. skarżący został poinformowany, że wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej oraz że jego wniosek zostanie rozpoznany w trybie ustawy o ochronie danych osobowych. Odrębnym pismem z dnia [...] organ odmówił skarżącemu żądanych informacji ze względu na fakt, iż przedmiotowe informacje są prawnie chronione i nie mogą być udostępniane osobom "trzecim", pouczając o możliwości złożenia skargi do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Dalej skarżący przedstawił swoje stanowisko, poparte poglądem doktryny, odnośnie faktu uznania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz uznania żądanych przez niego informacji za informacje posiadające walor informacji publicznej. Dodatkowo stwierdził, iż organ bez wątpienia pozostaje w bezczynności. Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że skarżący pismem z dnia 29 maja 2017 r. wystąpił o udzielenie informacji w przywołanym wyżej zakresie. Z uwagi na to, że treść wniosku nie odpowiadała powołanej podstawie prawnej wezwano stronę do udzielenia wyjaśnień, czy jest to wniosek złożony w trybie u.d.i.p. czy wnioskiem o udostępnienie danych osobowych złożonym w trybie ustawy o ochronie danych osobowych. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r., doręczonym w dniu 28 czerwca 2017 r. do organu, skarżący wyjaśnił, że żąda udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. Tak więc kompletny wniosek o udostępnienie informacji, w ocenie organu, został złożony w dniu 28 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji z dnia 29 maja 2017 r., pismem z dnia [...] znak [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił skarżącemu udzielenia żądanych informacji z uwagi na to, że są to informacje prawnie chronione i nie mogą być udostępniane osobom trzecim. Nadto wskazano, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przetwarzając dane osobowe jako administrator danych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarza dane beneficjentów pomocy publicznej i tym samym jest zobowiązana do szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą oraz aby ich przetwarzanie odbywało się zgodnie z prawem. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 18 sierpnia 2017 r. Strona nie wniosła odwołania ani innej skargi lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie danych został więc, w ocenie organu, rozpoznany i rozstrzygnięcie w tym zakresie jest ostateczne. Strona nie wnosiła również ponaglenia na rozpoznanie sprawy. Dodatkowo, przywołując brzmienie art. 16 i 17 u.d.i.p., organ wskazał, iż Pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] choć nie zawiera oznaczenia "decyzja" to spełnia jednak minimalne wymogi dla decyzji administracyjnej wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i jego wykładni dokonanej przez doktrynę i orzecznictwie, a mianowicie zawiera minimalne tzw. konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, tj. takie elementy, które pozwalają zakwalifikować rozstrzygnięcie organu jako decyzję administracyjną, czyli 1) oznaczenie podmiotu, który ją wydał - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2) adresata, do którego została ona skierowana, 3) rozstrzygnięcie przejawiające się w odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz 4) podpis osoby działającej w imieniu organu, a nadto zawiera również i inne elementy decyzji administracyjnych wskazane w art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), tj. datę wydania, numer, uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej, aczkolwiek bez powołania przepisów u.d.i.p. i pouczenie (aczkolwiek wadliwe) o możliwości zaskarżenia odmowy udzielenia informacji. Biorąc pod uwagę powyższe posługując się konstrukcją domniemania formy decyzji administracyjnej, mimo braku oznaczenia decyzja administracyjna, pismo z dnia [...] organ uznał za decyzję administracyjną. Nadto organ przywołując regulację art. 5 u.d.i.p. wskazał, iż decyzja z dnia [...] jest prawidłowa i odpowiada prawu. Zwrócił również uwagę, iż zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie zaś art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponaglenia ani zażalenia na bezczynność strona nie złożyła, a wobec tego w ocenie organu, skarga jako niezasadna winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W sprawie niniejszej ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15, LEX nr 2308641). Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu (w obecnym stanie prawnym ponaglenie) w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Należy pamiętać, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem ustalenie, czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd po przeprowadzeniu analizy akt oraz stosownych przepisów prawa doszedł do wniosku, iż nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co znajduje oparcie w treści z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), zgodnie z którym ARiMR jest państwową osobą prawną, zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jest podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, co dodatkowo potwierdza art. 10 ust. 1 ww. ustawy, według którego podmiot ten może wydawać decyzje administracyjne. Również ocena pytań skierowanych do Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nakazywała uznać zasadność twierdzeń skarżącego o bezczynności tego podmiotu w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Otóż z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Jak wynika przy tym z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej. Za taką pomoc publiczną mogą zostać uznane płatności bezpośrednie. Nie ulega więc wątpliwości, że informacja, której udostępniania dochodzi skarżący, dotyczy sprawy publicznej, tj. danych podmiotu/- ów, które ze środków publicznych otrzymały pomoc oraz ich kwot, przy czym informacja ta nie jest publikowana w rejestrach prowadzonych przez ARiMR na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 860). Zatem w piśmie z dnia 11 lipca 2017 r. organ nieprawidłowo odpowiedział wnioskodawcy, że przedmiotowy wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Jedynie bowiem w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania na podstawie art. 16 u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia informacji, która nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Wobec powyższego, Sąd uznał, że skoro żądana informacja posiada walor informacji publicznej, to organ był zobowiązany do procedowania odnośnie wniosku w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, niewydanie aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej albo niepodjęcie czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych w art. 13 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. skutkuje powstaniem stanu bezczynności. Natomiast pismo organu z dnia [...], będące następstwem poinformowania skarżącego, iż jego wniosek zostanie rozpatrzony w trybie ustawy o ochronie danych osobowych, nie jest przedmiotem badania przez Sąd. Ponieważ skarżący nie uzyskał informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 29 maja 2017 r., a ponadto nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji, należało uznać, że Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona przez Sąd bezczynność Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przyjmuje jednak postaci kwalifikowanej. Nie można pominąć, iż brak realizacji wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, wynika z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., nie zaś z celowego i świadomego działania organu. Dlatego nie można uznać, że Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w pkt 1 sentencji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w pkt 3 wyroku, mając na względzie regulację art. 200 p.p.s.a. a.tp.