II SAB/Łd 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, , , po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym spraw ze skarg J. B. i J. P. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...], nr [...]Rady Miejskiej T. p o s t a n a w i a : odrzucić skargi. Sygn. akt II SAB/Łd 17-18 / 09 U Z A S A D N I E N I E W dniu 11.maja 2009 r. J. B. i J. P. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nie wydania decyzji w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...], Nr [...] dotyczącej rozpatrzenia skargi na działanie Prezydenta Miasta T.. Skarżący J. B. i J. P. R. wskazali, iż skargę do sądu administracyjnego wnieśli z uwagi na to, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 91 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także przepisy art. 7, art. 8, art. 15, art. 104 par. 1, w związku z art. 229 pkt 2 k.p.a. podczas rozpoznawania wniosku skarżących z dnia 7 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi z dnia 4 grudnia 2008 r. na przewlekłe postępowanie i bezprawne działania urzędników Urzędu Miasta T. Skarżący zarzucili także Wojewodzie [...] naruszenie przepisów art. 104 par. 1, art. 91 ust. 3 i 5 oraz art. 15 k.p.a. poprzez dwukrotne zajęcie stanowiska w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w formie pisemnej, a poprzez wydanie decyzji, tak aby umożliwić wnioskodawcom skorzystanie z możliwości odwołania się do organu nadrzędnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż zgodnie z przepisem art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ nadzoru jest zobowiązany do wydania aktu administracyjnego – w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego – jedynie w przypadku gdy uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem. Natomiast w sytuacji, gdy uchwała taka prawa nie narusza prawa organ nie wydaje w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia. Nie czyni tego również wówczas, gdy o stwierdzenie nieważności zwraca się inny podmiot. Organ administracji wskazał nadto, iż przepisy prawa nie przewidują wydawania aktu, a w szczególności decyzji administracyjnej – jak tego chcą skarżący – orzekającej o odmowie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dalej organ podniósł, iż postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym jest wszczynane z urzędu, a wszelkiego rodzaju pisma zawierające wnioski o stwierdzenie nieważności uchwał organów gminy są kwalifikowane jako skargi i rozpatrywane na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. Przepisy te natomiast nie przewidują załatwiania spraw z zakresu skarg w formie aktu administracyjnego, a jedynie informowanie składających skargi o sposobie załatwienia skargi. Takie zaś pismo nie jest żadnym z aktów prawnych i czynności wymienionych w przepisie art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem pismo takie nie podlega kontroli przez sady administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym w ustawie z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) lub akcie szczególnym, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższych rozważań należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność. Jak to już bowiem zostało powyżej powiedziane zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a.. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W pierwszym więc rzędzie konieczne jest udzielenie twierdzącej odpowiedzi na pytanie o prawny obowiązek wydania przez organ administracji wskazanych powyżej decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, iż przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Analiza powyższego przepisu ustawy nie pozostawia wątpliwość, iż organ nadzoru władny jest na gruncie tejże regulacji prawnej jedynie orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia organów gminy. Przepis ten nie stanowi jednocześnie podstawy do tego aby organ nadzoru mógł wydać rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organów gminy. Słusznie zatem konkluduje organ w niniejszej sprawie, iż nie istnieje prawna podstawa do tego aby reagując na wnioski innych podmiotów domagające się od organu nadzoru stwierdzenia w trybie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nieważności uchwały lub zarządzenia organów gminy, wydawać rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenie nieważności, jeżeli organ nadzoru nie dopatrzy się w ocenianej uchwale lub zarządzeniu podstaw do stwierdzenia nieważność. Podkreślić zatem należy, iż organ nadzoru władny jest jedynie na podstawie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organów gminy. Jeśli nie znajduje po temu podstaw prawnych, a nie zachodzi przypadek nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 tejże ustawy), to na podstawie tegoż przepisu organ nadzoru nie wydaje innego rozstrzygnięcia, w szczególności odmawiającego stwierdzenia nieważności. Tym samym skoro po stronie organu administracji brak jest prawnego obowiązku wydania takiego rozstrzygnięcia, to nie można mówić, iż opóźnieniu w jego wydaniu. Powyższego zapatrywania nie może zmienić zapis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Klarowne brzmienie ust. 1 art. 91 omawianej ustawy nie pozwala dopatrywać się możliwości zastosowania ogólnych regulacji zaczerpniętych z k.p.a., skoro ustawa o samorządzie gminnym w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. pozwala stosować jedynie odpowiednio. Należy nadto zwrócić uwagę, iż powyższe stanowisko wynika jasno z wykładni przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który nie czyni z organu nadzoru dodatkowej instancji odwoławczej, do której może odwołać się strona niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organów gminy Strony postępowania mają bowiem własny tryb odwoławczy, w ramach którego mogą kwestionować legalność uchwał lub zarządzeń organów gminy. Działania organu nadzoru realizując inną funkcję nie mogą pokrywać się z działaniami tych organów, które załatwiają sprawę administracyjną w toku instancji. Przepis art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Okoliczność, iż nie istnieje podstawa prawna do tego aby – jak tego chcą skarżący – organ nadzoru w formie decyzji administracyjnej odmówił stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, przesądza o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu nadzoru w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu. Z powyższego punktu widzenia rzeczą zupełnie drugorzędną jest eksponowana przez organ okoliczność, iż wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy został zakwalifikowany i rozpoznany jako skarga w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a.. Z tych wszystkich powodów skargę na bezczynność wniesiona w niniejszym postępowaniu należało odrzucić jako niedopuszczalną .