II SAB/Łd 18/15

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]; 3) zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz P. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. P. K. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w 31 lipca 2014r. skarżący przesłał do organu administracji pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy gmina w okresie od 2012r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na ww. pytanie skarżący wniósł o udostępnienie treści umowy. Tego samego dnia potwierdzono dostarczenie poczty elektronicznej do organu. Następnie skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi Wójt Gminy D., wykonujący zadania publiczne, nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782), czym naruszyło 14 -dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 tej ustawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy D. w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz o zobowiązanie go do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku, gdyby po złożeniu skargi organ doręczył żądaną informację publiczną, skarżący wniósł o uznanie, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielania informacji publicznej, umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wyjaśnił, że żądana we wniosku z dnia 31 lipca 2014r. informacja publiczna została udostępniona i przesłana P. K. w dniu 22 stycznia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Natomiast o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie wskazać również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, że informacją której żądał skarżący we wniosku z dnia 31 lipca 2014r. jest informacją publiczną, natomiast Wójt Gminy D. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Przypomnieć również należy, że żądanie udzielenia informacji publicznej wniesione zostało w dniu 31 lipca 2014r., zaś informacja została udostępniona dopiero w dniu 22 stycznia 2015r. Z kolei skarga na bezczynność została nadana do sądu za pośrednictwem organu w dniu 23 sierpnia 2014r. Tym samym nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie, że skarga jest zasadna, bowiem do dnia jej wniesienia organ wbrew ustawowemu obowiązkowi pozostawał bezczynny. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że Wójt Gminy D. uzasadnił przyczyny pozostawania w bezczynności w odpowiedzi na wniosek P. K. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu. Wspomniana sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt. II SO/Łd 15/14 i rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2015r. oddalającym wniosek. Wójt Gminy D. wyjaśnił wtedy, że brak udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź wydania decyzji w zakresie odmowy udostępnienia tej informacji P. K. wynikał ze zmian organizacyjnych w organach Gminy D. W listopadzie 2013r. wygasł bowiem mandat dotychczasowego wójta i od tego czasu funkcję Wójta Gminy D. pełniła osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej. Po wyborach w 2014r. oraz złożeniu ślubowania w dniu 1 grudnia 2014r. nowo wybrany wójt podjął organizowanie kadry pracowniczej i załatwianie spraw, które w jakimś zakresie były niedopatrzone przez jego poprzednika. Po doręczeniu w dniu 15 stycznia 2015r. do Gminy D. zawiadomienia o rozprawie w sprawie o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność udzielono P. K. żądanych przez niego informacji i przesłano do sądu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy D. Jednakże dla oceny zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność powyższe okoliczności w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać organu i skutkować zwolnieniem z odpowiedzialności za nieterminowe udostępnienie informacji publicznej. W sprawie nie zaistniały bowiem żadne przesłanki obiektywne, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, uniemożliwiające organowi zachowanie ustawowego terminu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, dlatego skargę uznano za uzasadnioną. Okoliczności, o których wyżej mowa miały jednak wpływ na orzeczenie, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Badając bowiem przedmiotową skargę sąd miał na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania określonej czynności. Mając powyższe na względzie, zdaniem sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym sąd orzekł w pkt 1 sentencji. Zatem pomimo tego, że skarga okazała się zasadna, bowiem do dnia jej wniesienia organ wbrew ustawowemu obowiązkowi pozostawał bezczynny, to z uwagi na fakt, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu bezspornie udostępniona, postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Dlatego działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji wyroku. Niemniej jednak, skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania od organu, jako że zostały one wywołane jego bezczynnością. W tym przedmiocie orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS