II SAB/Łd 19/16

Dnia 29 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS W dniu 26 stycznia 2016 r. Ł. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w zakresie udostępniania informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058, zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 247 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez: 1. nieudzielenie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 grudnia 2015 r.; 2. błędne uznanie, że pozostałe informacje będące przedmiotem wniosku, na które nie udzielił odpowiedzi, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 3. brak bezzwłocznego potwierdzenia otrzymania wniosku zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania skarg i wniosków opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w formie zgodnej z wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie; nałożenie na organ kary przewidzianej w art. 23 u.d.i.p.; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy w razie nieobecności stron. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu 23 grudnia 2015 r. wniósł w formie elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej z zakresu: 1. sposobu realizacji uaktualnienia serwera Autodesk Infrastructure Map Server 2013 do wersji 2014 lub wyższej, a. rodzaju, typu licencji, b. miejsca zainstalowania oprogramowania c. szczegółowego opisu, zakresu, charakteru, miejsca wykonania prac polegających na "dostosowaniu map określonych w pkt. 1 do pracy z istniejącymi danymi przestrzennymi posiadanymi przez Zamawiającego" 2. sposobu realizacji zadania "budowy Systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł." a. rodzaju, nazwy, typu schematu w bazie danych Oracle b. wersji bazy danych Oracle, wskazując również szczegóły implementacyjne, np. rodzaj platformy, środowisko operacyjne, model licencjonowania, zainstalowane poprawki dostarczane przez producenta (jeśli są) c. listy wszystkich obiektów wraz z ich kodami, typem, rodzajem, charakterystyką wyrażoną poprzez atrybuty, obligatoryjność, opisując jak zaimplementowano tą funkcjonalność d. wskazać i opisać użyte reguły topologii obiektów i ich wzajemne relacje, opisując jak zaimplementowano tą funkcjonalność e. wskazać i opisać możliwość eksportu danych do formatu GML, w jakiej wersji, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność f. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "standaryzacji i ewentualnej poprawy topologii przekazanych przez Zamawiającego 14 obowiązujących planów miejscowych", w jakim zakresie standaryzacja została zrealizowana z wyszczególnieniem nr na rysunku, obszarem, numerem uchwały, datą uchwały i wartością procentową określającą stopień zaawansowania procesu standaryzacji, uzupełnić odpowiedź o listę wszystkich obiektów wraz z ich kodami, typem, rodzajem, charakterystyką wyrażoną poprzez atrybuty, obligatoryjność, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność g. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "zaprojektowania i utworzenia kompozycji mapowych w oprogramowaniu Autodesk Infrastructure Map Server 2014", odpowiedź uzupełnić o listę "57 planów miejscowych (14 ustandaryzowanych przez Wykonawcę i 43 rastrów [...] przekazanych przez Zamawiającego", "przykładowych danych studium przekazanych przez Zamawiającego", ponadto przedstawić pełną strukturę kompozycji mapowej gdzie wyszczególniono wszystkie obiekty wraz z ich stylizacją, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność h. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "zaprojektowania i utworzenia stylów wydruku dla danych MPZP [...] oraz Studium", odpowiedź uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność i. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "zaprojektowania i wdrożenia procedur autoryzacji, edycji i archiwizacji danych zapisanych w bazie Oracle MPZP i STUDIUM z poziomu AutoCAD Map 2014 i AutoCAD Civil 3D 2014, dla poszczególnych zespołów projektowych, uwzględniając możliwość kontroli i akceptacji poszczególnych etapów prac z poziomu kierowników zespołów", odpowiedź proszę uzupełnić o listę zespołów, ich kierowników, ponadto uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność, w jaki sposób przebiega, co jest efektem końcowym j. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "zapewnienia bezpiecznego dostępu do danych, poprzez nadanie uprawnień dla użytkowników Systemu, z przygotowaniem odpowiednich szablonów rysunków dla AutoCAD Map 3D 2014 i AutoCAD Civil 3D 2014, z potrzebnymi stylami i skonfigurowanym połączeniem do bazy danych Oracle MPZP i STUDIUM, w zależności od potrzeb edycji i zakresu wcześniej nadanych uprawnień", odpowiedź proszę uzupełnić o listę wszystkich możliwych do nadania uprawnień wraz z przyporządkowaniem do konkretnych obiektów Systemu, listę wszystkich użytkowników Systemu, ponadto uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność k. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "utworzenia podsystemu metadanych umożliwiającego wprowadzenie metadanych dla obowiązującego i tworzonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium [...]", ponadto uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność I. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "zintegrowania Systemu MPZP i STUDIUM z bazą obiektów topograficznych (pliki GML), z danymi udostępnionymi zdalnie z [...] Ośrodka Geodezji, z ortofotomapą z 2013 oraz wewnętrznymi serwisami GIS", ponadto uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność, w jakim zakresie ta integracja została wykonana oraz w jaki sposób działa m. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "dostosowania System MPZP i STUDIUM do pracy z programem Autodesk Infrastructure Modeler 2014", ponadto uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność n. udostępnić pełną dokumentację techniczną oraz instrukcję obsługi "Systemu MPZP i STUDIUM dla poszczególnych użytkowników branżowych oraz administratorów Systemu" o. opisać szczegółowo jak przebiegał proces "dostarczenia oprogramowania, w języku polskim (aplikacji webowej) wraz ze stosowną licencją z oryginalnymi nośnikami w ilości odpowiadającej ilości zamawianego oprogramowania oraz dostosowaniu jego do pracy z oprogramowaniem posiadanym przez Zamawiającego (Autodesk Infrastructure Map Server 2014 które zapewni: i. prezentację ogólnej mapy obrazującej aktualne pokrycie Ł. obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz realizowanymi przystąpieniami do ich sporządzenia, ii. powiązanie planów zagospodarowania przestrzennego i przystąpień do ich sporządzenia z aktami prawa miejscowego, iii. prezentację planów miejscowych i studium w powiązaniu z danymi InterSIT, w rozróżnieniu kolorystycznym i symbolowym poszczególnych obiektów, iv. generowanie rejestrów uchwalonych i opracowywanych planów miejscowych na dowolny dzień i kwartał dowolnego roku, v. generowanie wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studium dla wybranych działek lub dowolnego wskazanego obszaru na mapie, vi. prowadzenie rejestru wniosków złożonych do planu zagospodarowania przestrzennego i studium z możliwością zlokalizowania i naniesienia ich na mapie vii. powiązanie rejestru decyzji o warunkach zabudowy i rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, z umożliwieniem generowania zestawienia decyzji z ustaleniami poszczególnych planów miejscowych, ponadto uzupełnić o przykłady prezentujące sposób zaimplementowania, opisać jak zaimplementowano tą funkcjonalność p. udostępnić wszystkie protokoły odbioru potwierdzające odbiór prac i realizację przedmiotu zamówienia usługi uaktualnienia serwera Autodesk Infrastructure Map Server 2013 do wersji 2014 lub wyższej, budowy systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. (standaryzacja informatyczna planów zagospodarowania przestrzennego i studium). Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. skarżącemu doręczono drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek wraz załącznikami. Organ udostępnił następujące informacje: 1. System tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. 2. Instrukcję dla administratorów systemu Autodesk Infrastructure Map Server 2014 Application Extension 3. System do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. - instrukcja obsługi dla branżystów drogowych 4. System do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. – instrukcja obsługi dla projektantów MPZP 5. System do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. – instrukcja obsługi dla projektantów z zakresu środowiska 6. System do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. – instrukcja wodociągi 7. Instrukcję korzystania z systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. 8. Liczbę zespołów i kierowników korzystających z systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. 9. Listę wszystkich użytkowników korzystających z systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. 10. 2 protokoły zdawczo-odbiorcze (z dnia 12 listopada 2013 r. i 9 grudnia 2013 r.) w zakresie dostawy w wykonaniu umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W ocenie skarżącego organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej błędnie uznał, że pozostałe informacje będące przedmiotem wniosku, na które nie udzielił odpowiedzi, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że działania będące przedmiotem wniosku, a mianowicie: - "przygotowanie konfiguracji serwera, stacji graficznych i dysku sieciowego" - "uporządkowanie i usprawnienie systemu Topobase w bazie Oracle" -"modyfikacja i aktualizacja środowiska oraz rozpoczęcie prac nad przygotowaniem danych do zasilenia bazy danych" -"testowanie nowej wersji serwera map" - "przeniesienia kolejnych zbiorów danych obiektów topograficznych do bazy danych Oracla i udostępnienie ich poprzez serwer mapowy" - "wdrożenie standaryzacji mpzp i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." znajdują się na liście czynności prowadzonych przez MPU w Ł. działając zgodnie z zakresem określonym w swoim statucie będącej treścią dokumentu pt. "Informacja o działalności Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. 1.02.104 r. - 31.12.2014 r." Zatem treść wniosku o udostepnienie informacji publicznej stanowi jednocześnie żądanie uszczegółowienia wspomnianego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku formalnego polegającego na braku podpisu skarżącego na skardze, a w przypadku uzupełnienia tego braku wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek z dnia 23 grudnia 2015r. w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. ozn. [...] (wraz z załącznikami, które na użytek postępowania sądowego zostały naniesione na nośnik elektroniczny - płyta CD) oraz podtrzymał stanowisko, że żądane przez skarżącego informacje ponad te, które zostały przekazane skarżącemu, nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Co istotne, w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., I OSK 2093/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym prawem terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 76). Dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W świetle powyższych uwag zasadny wydaje się wniosek, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności metrialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, milcząc wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ nie popadł w bezczynność, bowiem udzielił skarżącemu informacji, przesyłając na adres poczty e-mail: listę zespołów i kierowników korzystających z Systemu, listę wszystkich użytkowników Systemu, dokumentację techniczną oraz instrukcję obsługi Systemu dla poszczególnych użytkowników branżowych i administratorów oraz protokoły odbioru Systemu. Jednocześnie w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. wyraził pogląd, iż pozostałe informacje wskazane we wniosku z dnia 23 grudnia 2015 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. To stanowisko zakwestionował skarżący wskazując na błędne uznanie organu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem sądu, organ dokonał prawidłowej oceny charakteru żądanej informacji i we właściwej formie rozpoznał wniosek, udzielając odpowiedzi na piśmie. Opis sposobu realizacji uaktualnienia serwera Autodesk Infrastructure Map Server 2013 do wersji 2014 lub wyższej oraz zadania "budowy Systemu do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł.", tak jak to podnosi skarżący, specyfikację techniczną systemu komputerowego służącego do tworzenia i udostępniania danych planistycznych dla miasta Ł. (standaryzacja informatyczna planów zagospodarowania przestrzennego i studium). Zdaniem skarżącego, wspomniany system stanowi licencjonowane oprogramowanie komputerowe, które jako środek trwały jest częścią majątku publicznego MPU w Ł. Zatem zachodzą przesłanki wynikające z art. 6 ust. 5 punkt c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela stanowiska skarżącego, uznając iż program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest narzędziem do stworzenia takiej informacji. Program komputerowy umożliwia organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publiczne, taką informacja nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy organizacji organu. Tym samym nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., I OSK 719/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Program komputerowy niewątpliwie pomaga w bieżącej realizacji zadań Miejskiej pracowni Urbanistycznej i pozwala na generowanie informacji publicznej, lecz sam taką informacją nie jest. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W szczególności informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Natomiast dane techniczne dotyczące sposobu funkcjonowania systemu komputerowego służącego do tworzenia i udostepnienia danych planistycznych informacją publiczną nie są. Stanowią jedynie techniczną sferę funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., I OSK 7/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., II SA/Wa 10/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mają zastosowania terminy z art. 13 ust. 1 i 2, ani wymóg z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powtórzyć więc przyjdzie, iż dopuszczalną formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., I OSK 714/09, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też organ uczynił, uznając iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, odpowiedział na wniosek strony pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. Mając powyższe na względzie, sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. P.