II SAB/Łd 191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w sprawie wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę. LS W dniu 10 czerwca 2016 r. Spółki A z o.o. z siedzibą w P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wniosku Spółki A z o.o. z dnia 7 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew. Zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie przepisów art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. Spółka A wniosła o: wyznaczenie organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy; stwierdzenie, iż bezczynność organu I instancji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Motywując skargę Spółka A przedstawiła dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazała, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2015 r. zwróciła się organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji ostatecznej z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie miesięcznego terminu na wniesienie skargi o wznowienie, licząc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (przedwczesne złożenie wniosku). Wnioskiem z dnia 6 października 2015 r. Spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] wraz z zażaleniem. Postanowieniem z dnia [...] SKO w P. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...].W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż aby doszło do skutecznego wniesienia zażalenia, w obrocie prawnym musi pozostawać zaskarżalne postanowienie, które zostało w sposób zgodny z przepisami prawa doręczone stronie. Nie ulega wątpliwości, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...]o odmowie wznowienia postępowania w formie papierowej z odręcznym podpisem osoby upoważnionej do wydania tegoż postanowienia. Przekazana Kolegium przy piśmie z dnia 13 października 2015 r. płyta CD, zawiera pismo organu I instancji z dnia [...]., zatytułowane "postanowienie", które nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydania postanowienia oraz jakichkolwiek informacji wskazujących na zastosowanie przy załatwianiu sprawy bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Brak podpisu osoby upoważnionej do wydania postanowienia dyskwalifikuje pismo organu jako postanowienie. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. Spółka w trybie art. 37 K.p.a. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 7 lipca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...]. SKO w P. uznało za uzasadnione zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku Spółki z dnia 7 lipca 2015 r. i wyznaczyło organowi I instancji termin jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do załatwienia sprawy. Organ I instancji uwzględniając powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. przesłał Spółce odpis postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...], uznając jednocześnie, iż postanowienie to stanowi rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 7 lipca 2015 r. wpłynął wniosek Spółki A. w P. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia P.. znak: [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr 482 Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w sprawie wskazania podstawowego systemu dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw oraz wprowadzenia do stosowania procedury użytkowania systemu elektronicznego (www. [...]), a nadto w związku z § 1 ust. 3 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. 2011 r., nr 14, poz. 67 ze zm.) podstawowym systemem dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw w Urzędzie Miasta P. jest system elektroniczny zarządzania dokumentacją (EZD). Wymienione zarządzenie wskazuje również wyjątki od tej zasady. Symbole klasyfikacyjne spraw 6131 i 6132 nie zostały w tym zarządzeniu wyłączone z systemu EZD. Dokumentowanie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw przez organ dokonywane jest w systemie EZD z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2016 poz. 23) oraz przepisów Rozdziału 2 Instrukcji kancelaryjnej. W przypadkach, gdy wnioskodawca złoży pismo w sposób tradycyjny (w formie papierowej) i nie wystąpi w nim o dokonywanie doręczeń elektronicznych lub nie wyrazi zgody na dokonywanie doręczeń elektronicznych wskazując jednocześnie adres do takich doręczeń, tutejszy organ załatwia sprawę w formie pisemnej zgodnie z wymogami art. 14 K.p.a. zachowując równocześnie zasady określone w Rozdziale 2 Instrukcji kancelaryjnej. Pisma przeznaczone do wysyłki stronom postępowań administracyjnych przygotowywane są z zachowaniem przepisów § 34 Instrukcji Kancelaryjnej. W systemie EZD (Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją) dokonywana jest ostateczna akceptacja elektronicznej wersji pisma przeznaczonego dla strony poprzez podpisanie go podpisem elektronicznym weryfikowanym w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zaakceptowana wersja pisma przeznaczonego do wysyłki jest drukowana i odręcznie podpisana, a czynność ta wyczerpuje obowiązek organu określony w art. 14 K.p.a. co do pisemnej formy załatwienia sprawy. W przypadku spraw prowadzonych w systemie EZD organ nie ma obowiązku przechowywania odwzorowania cyfrowego pism podpisanych odręcznie i wysłanych do stron. Z uwagi na powyższe zachowuje się jedynie wersję elektroniczną pisma podpisanego podpisem elektronicznym przez upoważnioną osobę, zgodnie z § 34 ust. 4 Instrukcji kancelaryjnej. W odpowiedzi na wniosek z dnia 7 lipca 2015 r., w dniu 14 września 2015 r. Prezydent Miasta P. wydał w przedmiotowej sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie miesięcznego terminu na wniesienie skargi o wznowienie, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 1 lipca 2014 roku sygn. akt SK6/12). Przedmiotowe postanowienie w wersji papierowej i opatrzone odręcznym podpisem osoby upoważnionej zostało stronie skutecznie doręczone w dniu 17 września 2015 r., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez pana J.K. W. - Prezesa Zarządu Spółki A. z o.o. (podpis i pieczęć imienna). Dodatkowo o doręczeniu postanowienia świadczą ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego znak: [...]- cytat z uzasadnienia do postanowienia SKO znak: [...]z dnia [...]: "Pismem z dnia 23 października 2015 r. Nr [...]Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Spółki A. z o.o. w P. o przedłożenie Kolegium egzemplarza postanowienia z dnia [...], który Spółka otrzymała z Urzędu Miasta w P." Odpowiadając na powyższe wezwanie Spółka poinformowała Kolegium, iż nie posiada doręczonego egzemplarza postanowienia, tłumacząc to tym, iż najprawdopodobniej dokument ten zaginął na etapie przygotowania przez zewnętrzną firmę prawną środka zaskarżenia. O doręczeniu stronie przedmiotowego postanowienia świadczy również fakt, iż Spółka wniosła od niego zażalenie, czyli miała możliwość zapoznania się z jego treścią. Doręczenie stronie postępowania administracyjnego postanowienia skutkuje wprowadzeniem go do obrotu prawnego. Ponowne rozstrzygnięcie w tej sprawie rozumiane jako wydanie przez Prezydenta Miasta P. kolejnego postanowienia (w przypadku gdy wcześniejsze rozstrzygnięcie nie zostało wycofane z obrotu prawnego) obarczone byłoby wadą prawną i podlegałoby stwierdzeniu jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Organ podkreślił również, że realizując postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz mając na uwadze ważny interes strony, która zagubiła doręczony jej egzemplarz postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. stanowiący rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku z dnia 7 lipca 2015 r., organ w dniu 28 kwietnia 2016 r. ponownie przesłał stronie urzędowo uwierzytelniony odpis postanowienia z dnia [...] i w chwili obecnej czynność ta wyczerpuje prawne możliwości załatwienia niniejszej sprawy. Wszystkie podjęte w sprawie czynności dowodzą, że organ nie pozostawał w bezczynności, a złożona skarga nie znajduje podstaw i jako taka powinna ulec oddaleniu. Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu A.T. oświadczył, że postanowienie z dnia [...] w formie elektronicznej zostało zaopatrzone podpisem elektronicznym, który znajduje się w osobnym pliku na płycie cd. Po wydrukowaniu z systemu opatrzył postanowienie podpisem odręcznym i w takiej formie zostało doręczone skarżącemu 17 września 2015 r. zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi "Spółki A z o.o. z siedzibą w P. jest bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wniosku z dnia 7 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Ustalony na wstępie stan faktyczny sprawy niniejszej potwierdza wyczerpanie trybu zażaleniowego przez Spółkę, zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna i została skutecznie wniesiona. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a. ). Oceniając zarzut bezczynności wskazać trzeba, że w tej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy - jak twierdzi strona skarżąca - organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie rozstrzygnął w prawem przewidzianej formie wniosku z dnia 7 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania, czy - też jak twierdzi organ - w sprawie nie może być mowy o jego bezczynności, ponieważ w dniu [...] podjął postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które skutecznie doręczył Spółce, a ta go zagubiła. Nadto organ podniósł, że wykonując postanowienie SKO uwzględniające zażalenie Spółki w trybie art. 37 K.p.a. przesłał stronie przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. - zgodnie z obowiązującym go sposobem dokumentowania spraw - urzędowo poświadczony odpis w/w postanowienia. W ocenie sądu analiza akt sprawy wyklucza skuteczność zarzutu skargi o bezczynności organu. Wniosek Spółki o wznowienie postępowania z dnia 7 lipca 2015r. został niewątpliwie rozstrzygnięty przez Prezydenta Miasta P. w prawem przewidzianej formie - postanowieniem z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania, doręczonym stronie skarżącej w dniu 17 września 2015 r., co wynika jednoznacznie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Nie budzi zatem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi, Prezydent Miasta P. nie pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku Spółki. Natomiast zupełnie inną kwestią, wykraczającą poza ramy niniejszego postępowania, którego zasadniczym celem jest wyłącznie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ w dacie wniesienia skargi i w dacie orzekania pozostawał w bezczynności w rozstrzygnięciu wniosku Spółki, jest ocena zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, w tym ocena, czy zawiera ono wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd administracyjny nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W tym celu stronie skarżącej służyły właściwe środki zaskarżenia, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego. Na marginesie poczynionych wyżej uwag wskazać trzeba, że skoro Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu od postanowienia z dnia [...] wydanego w następstwie rozpoznania jej wniosku o wznowienie postępowania, to absurdalnym wydaje się jej twierdzenie o bezczynności organu. Bez znaczenia pozostaje także argument Spółki o późniejszym zagubieniu postanowienia, skoro strona skarżąca nie neguje faktu jego doręczenia. Skoro zatem przed wniesieniem skargi organ nie pozostawał bezczynny, sąd zobligowany był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB