II SAB/Łd 194/14

Dnia 11 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego dziennika A na bezczynność Zarządu A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł. P. G. - redaktor naczelny dziennika "A" – złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego A z siedzibą w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 7 października 2014r. dziennikarz dziennika A" K. M., wystąpił do Zarządu Okręgowego A w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984r., Nr 5, poz. 24 ze zm.), o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego A odbytych w roku 2014, w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Jak wyjaśnił skarżący do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej, co najwyżej dopytywał się o legitymację dziennikarską i upoważnienie dla dziennikarza, co w świetle przepisów ww. ustawy pozostaje bez znaczenia dla udzielenia wnioskowanej informacji. Dalej skarżący odwołując się do treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe i przepisów ustawy Prawo Łowieckie stwierdził, że Polski Związek Łowiecki należy do podmiotów obowiązanych do udzielenia prasie informacji o swojej działalności. Poprzedzający ten przepis art. 3a ustawy Prawo prasowe, dodany do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej stanowi natomiast, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ostatniej z wymienionych ustaw. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego wniosek z dnia 7 października 2014r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy A w trybie przewidzianym w ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Oznacza to, że brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie, na które redaktorowi naczelnemu dziennika "A" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej podstawie skarżący wniósł o nakazanie Zarządowi Okręgowemu A udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 7 października 2014r. w terminie 3 dni, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy A w Ł. wyjaśnił, że w związku z wnioskiem Łowczy Okręgowy A w Ł. pismem z dnia 21 października 2014r. poinformował K. M., że nie udzieli mu informacji prasowej do czasu udowodnienia, że jest on dziennikarzem działającym na rzecz redakcji. Do dnia wniesienia skargi redakcja nie przesłała odpowiedzi na to pismo. Jednocześnie Zarząd Okręgowy w Ł.. wskazał, że istnieje możliwość przejrzenia żądanych dokumentów w siedzibie Zarządu Okręgowego w Ł.. W ocenie Zarządu Okręgowego skarga jest przedwczesna i jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona. nie odmówił bowiem udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Organ do którego kierowane jest zapytanie ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji Zarząd Okręgowy A nie otrzymał stosownego dokumentu. Następnie organ powołał się na art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe i stwierdził, że w razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej przez sąd administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła, tym bardziej, iż to nie redaktor naczelny wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie. Dopiero na żądanie redaktora naczelnego zostałaby sporządzona odmowa z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych prawem prasowym, która jest zaskarżalna. Organ dodał, że oczekiwanie weryfikacji uprawnień wnioskującego było konsekwencją powoływania się przez niego na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika "A". Skoro pytający powołuje się na ustawę Prawo prasowe, a ta ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, to uzyskanie informacji na temat czy dana osoba należy do tej właśnie kategorii należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Zatem żądanie weryfikacji miało podstawy tak faktyczne jak i prawne. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Ponadto organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji prasowej powinien być na tyle skonkretyzowany, by określał zakres czy też przedmiot wnioskowanej informacji. Musi on być również precyzyjny, aby możliwe było w ogóle jego rozpatrzenie. Podobnie jak w przypadku informacji publicznej, tak w przypadku informacji prasowej wniosek powinien dotyczyć faktów. Sama informacja jest bowiem skorelowana z pojęciami faktu lub zdarzenia Złożony wniosek nie dotyczy informacji prasowej, a udostępnienia dokumentów poprzez przesłanie ich kopii, zatem organ dodatkowo rozważył czy przysługuje wnioskodawcy dostęp do wzmiankowanych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zawierają informacji publicznej, zatem nie ma możliwości zastosowania art. 3a ustawy Prawo prasowe, ani też przyjęcia, iż wnioskodawca wnioskuje o wgląd do dokumentów jako osoba fizyczna. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania w konsekwencji prowadzić będzie do sytuacji gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego aby uzyskać niczym nie ograniczony, jednak nieuzasadniony dostęp do informacji w trybie prawa dostępu do informacji publicznej. Organ podkreślił, że gdyby K. M. złożył przedmiotowy wniosek nie powołując się na fakt bycia dziennikarzem, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się, iż podstawą żądania jest ustawa Prawo prasowe. W takiej sytuacji trudno uznać, iż zaistniały przesłanki do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ do chwili złożenia jej nie zostały przez wnioskodawcę ani przez redakcję dziennika "Ai" usunięte braki formalne wniosku z dnia 7 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny rozpoznaje między innymi skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania na podstawie w zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Bezczynność oznacza, że w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, skargę złożył podmiot składający wniosek lub osoba przez ten podmiot upoważniona, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jako że przedmiotem skargi na bezczynność jest nieudostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r., poz. 782), przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, czy Zarząd Okręgowy A w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko strony skarżącej w tej kwestii zostało trafnie uzasadnione. Poza sporem jest, że Polski Związek Łowiecki, będąc zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych, wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że powyższe zadania są realizowane nie tylko przez sam Polski Związek Łowiecki, jako podmiot posiadający osobowość prawną, ale również przez jego organy – zarówno te wymienione w art. 32a ustawy Prawo łowieckie, jak i te wskazane w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego – stanowiącym załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 i art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013r., poz. 1226 ze zm.). Wśród organów zrzeszenia w § 98 Statutu zostały wymienione m.in. zarządy okręgowe zrzeszenia. W konsekwencji skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej z zakresu działalności Polskiego Związku Łowieckiego spoczywa również na zarządach okręgowych, to bezczynność w tym zakresie może stać się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014r., sygn. akt I OSK 2461/13 oraz z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 735/06 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orezeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek udzielenia Informacji publicznej przez podmiot wykonujący zadania publiczne wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc bez wątpienia Zarząd Okręgowy A w Ł. jest właściwym adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, żądane we wniosku dokumenty – uchwały i protokoły co do zasady, o ile dotyczą zadań publicznych Związku, stanowią informację publiczną. Nie ma również racji organ, gdy stwierdza że o braku bezczynności przesądza fakt, iż prawu prasowemu instytucja bezczynności nie jest znana. O bezczynności przesądza bowiem nierespektowanie zasad postępowania administracyjnego, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie przepisach prawa materialnego. Ponadto nietrafnie organ oczekuje wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przy żądaniu opartym na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których odsyła prawo prasowe. Powyższe nietrafne argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie maja jednak istotnego znaczenia dla oceny zasadności samej skargi. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu z urzędu obowiązany jest również zbadać, czy została ona wniesiona przez stronę, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96 – orzeczenie dostępne jw.). Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Badając tę przesłankę stwierdzić trzeba, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem pochodzi od nieuprawnionego podmiotu. W tym zakresie stanowisko Zarządu Okręgowego A w Ł. należy uznać za trafne. Zagadnienie interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu administracyjnego nie znajduje jednak bezpośredniego przełożenia w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zbadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. w sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej będzie zatem oznaczać jedynie konieczność ustalenia, czy skarżący jest osobą, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że wniosek o udzielenie informacji z dnia 7 października 2014r. sporządzony został przez K. M.. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe, w świetle których dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie dotyczącym działalności przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie art. 3a ustawy Prawo prasowe, ugruntował się pogląd, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 2745/13, z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13 - orzeczenia dostępne jw.). W doktrynie wskazuje się, że przepis ten w istocie oznacza, że w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje on prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać (J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/El.). W konsekwencji osoba, która będąc dziennikarzem chce otrzymać informację o charakterze informacji publicznej ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak każda inna osoba działającą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W obu przypadkach zastosowanie znajdują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza sporem pozostaje natomiast, iż K. M., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "A", faktu tego w żaden sposób nie udokumentował. Tymczasem w ocenie tutejszego sądu, z przyjęcia przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu" nie można wywodzić, że osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie "z upoważnienia" innego podmiotu (osoby fizycznej czy osoby prawnej) nie musi istnienia tego upoważnienia wykazać. W konsekwencji, zdaniem sądu, Zarząd Okręgowy A zasadnie podjął próbę ustalenia, czy K. M. jest dziennikarzem dziennika "A". Niewykazanie przed Zarządem Okręgowym A w Ł., że K. M. działa jako dziennikarz na rzecz redakcji dziennika "A", niesie za sobą konsekwencje dwojakiego rodzaju: Po pierwsze, nie jest możliwe przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez redakcję dziennika "A" i reprezentującego ją redaktora naczelnego P. G.. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 października 2014 r., II SAB/Ke 60/14, który w analogicznym stanie faktycznym (brak wykazania przez wnioskodawcę, że jest on dziennikarzem redakcji, na którą się powołuje) stwierdził, że wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, został złożony przez dziennikarza dziennika "A", a zatem nie ma wątpliwości, że pochodzi on od "prasy". Nie ma bowiem podstaw do tego, aby samo powołanie się na status dziennikarza tworzyło domniemanie, że działa on na rzecz określonej redakcji. Wydaje się, że zasada profesjonalizmu wymaga, aby osoba przedstawiająca się jako dziennikarz i z tego tytułu podejmująca czynności w trybie Prawa prasowego gotowa była udokumentować fakt wykonywania tego zawodu. Po drugie, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnione jest stanowisko, że wniosek z dnia 7 października 2014r. można by potraktować jako żądanie udostępnienia informacji publicznej pochodzące od K. M., jako osoby prywatnej. Konsekwencją powyższego musi być z kolei konstatacja, że prawo do wniesienia skargi na bezczynność przysługiwałoby wyłącznie K.M., jako osobie występującej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gdyby oświadczył, że działa on we własnym imieniu a nie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika " A" (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Łd 159/14 - orzeczenie dostępne jw.). Reasumując, skoro redaktor naczelny dziennika "A" P. G. nie występował do Zarządu Okręgowego A o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w piśmie z dnia 7 października 2014r., w ocenie sądu uprawnione jest twierdzenie, że nie posiada on legitymacji do wystąpienia ze skargą na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co obligowało Sąd do oddalenia skargi. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.