II SAB/Łd 195/14

Dnia 28 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego dziennika "A" na bezczynność Zarządu A w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS P. G. - redaktor naczelny dziennika A – zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Zarządu A z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 7 października 2014r. dziennikarz dziennika A K. M., wystąpił do Zarządu A na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984r., Nr 5, poz. 24 ze zm.), o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu A odbytych w roku 2014, w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Jak wyjaśnił skarżący, do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej, co najwyżej dopytywał się o legitymację dziennikarską i upoważnienie dla dziennikarza, co w świetle przepisów ww. ustawy pozostaje bez znaczenia dla udzielenia wnioskowanej informacji. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Poprzedzający ten przepis art. 3a ustawy Prawo prasowe, dodany do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, stanowi natomiast, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ostatniej z wymienionych ustaw. W związku z powyższym skarżący powołał się na przepis art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że Polski Związek A jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2002r., Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek A realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego wniosek z dnia 7 października 2014r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd A w trybie przewidzianym w ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Oznacza to, że brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie, na które redaktorowi naczelnemu dziennika A przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Na tej podstawie skarżący zarzucił Zarządowi A w S. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie i w związku z tym wniósł o nakazanie Zarządowi A udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 7 października 2014r. w ciągu 14 dni, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zarząd A w S. wyjaśnił, że w związku z wnioskiem 7 października 2014r. o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 21 października 2014r. [...] Okręgowy A w S. poinformował K. M., że nie udzieli mu informacji prasowej do czasu udowodnienia, że jest on dziennikarzem działającym na rzecz redakcji. Do dnia wniesienia skargi redakcja nie przesłała odpowiedzi na to pismo. Jednocześnie Zarząd A w S. wskazał, że istnieje możliwość przejrzenia żądanych dokumentów w siedzibie Zarządu A w S.. W ocenie Zarządu A skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Zarząd A w S. nie odmówił bowiem udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie ustawy Prawo prasowe. Organ, do którego kierowane jest zapytanie ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji Zarząd A nie otrzymał stosownego dokumentu. Następnie organ powołał się na art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe i stwierdził, że w razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej przez sąd administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła, tym bardziej, iż to nie redaktor naczelny wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie. Dopiero na żądanie redaktora naczelnego zostałaby sporządzona odmowa z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych prawem prasowym, która jest zaskarżalna. Organ dodał, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie niejaki K. M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego. Oczekiwanie weryfikacji jego uprawnień w tym zakresie było zatem normalną konsekwencją powoływania się przez niego na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika A. Organowi nie jest znany wzór papieru firmowego dziennika A. Nie jest także znany skład redakcji danego dziennika. Organ nie posiada wiedzy, kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust. 5 ustawy Prawo prasowe. Zatem żądanie weryfikacji miało podstawy tak faktyczne jak i prawne. Skoro pytający powołuje się na ustawę Prawo prasowe, a ta ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, to uzyskanie informacji na temat, czy dana osoba należy do tej właśnie kategorii należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego stanowiska, że każdy może żądać dostępu do informacji w trybie prawa prasowego jeśli tylko posługuje się papierem wyglądającym na firmowy oraz używając podpisu "redaktor". Podanie zatem nawet danych nieprawdziwych przy wykorzystaniu fikcyjnego papieru firmowego zmuszałoby organ do udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy Prawo prasowe. Organ zaś nie miałby prawa do weryfikacji tych uprawnień, co z kolei powodowałoby, że przepis traktujący o prawie prasy do informacji stałby się de facto martwym. Wystarczyłoby bowiem pisemne użycie pewnych określeń czy znaków graficznych, aby otworzyć drogę do dostępu w ramach Prawa prasowego. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Ponad to organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji prasowej powinien być na tyle skonkretyzowany, by określał zakres czy też przedmiot wnioskowanej informacji. Musi on być również precyzyjny, aby możliwe było w ogóle jego rozpatrzenie. Podobnie jak w przypadku informacji publicznej, tak w przypadku informacji prasowej wniosek powinien dotyczyć faktów. Sama informacja jest bowiem skorelowana z pojęciami faktu lub zdarzenia. Złożony wniosek nie dotyczy informacji prasowej, a udostępnienia dokumentów poprzez przesłanie ich kopii, zatem organ dodatkowo rozważył, czy przysługuje wnioskodawcy dostęp do wzmiankowanych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zawierają informacji publicznej, zatem nie ma możliwości zastosowania art. 3a ustawy Prawo prasowe, ani też przyjęcia, iż wnioskodawca wnioskuje o wgląd do dokumentów jako osoba fizyczna. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania w konsekwencji prowadzić będzie do sytuacji gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego, aby uzyskać niczym nie ograniczony jednak nieuzasadniony dostęp do informacji w trybie prawa dostępu do informacji publicznej. Organ podkreślił, że gdyby K. M. złożył przedmiotowy wniosek nie powołując się, iż jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się, iż podstawą żądania jest ustawa Prawo prasowe. W takiej sytuacji trudno uznać, iż zaistniały przesłanki do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ do chwili złożenia jej nie zostały przez wnioskodawcę ani przez redakcję dziennika A usunięte braki formalne wniosku z dnia 7 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżący P. G. – redaktor naczelny dziennika A przedmiotem skargi uczynił bezczynność Zarządu A w S. w udzieleniu informacji publicznej. Zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jako że przedmiotem skargi na bezczynność jest nieudostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782), przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, czy Zarząd A w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1226 ze zm.) Polski Związek A jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek A posiada osobowość prawną i działa na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku A. Jak wynika z art. 34 ustawy Prawo łowieckie do zadań Polskiego Związku A należy m.in. prowadzenie gospodarki łowieckiej, współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Polski Związek A ma także zagwarantowane ustawowo wyrażanie opinii do projektów aktów prawnych przygotowywanych przez ministra właściwego do spraw środowiska w określonych sprawach. Polski Związek A jest zatem samorządem korporacyjnym, któremu ustawodawca, na podstawie art. 34 ustawy Prawo łowieckie, przekazał do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji zrzeszenie to, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że powyższe zadania nałożone na Polski Związek A są realizowane nie tylko przez sam Polski Związek A, jako podmiot posiadający osobowość prawną, ale również przez jego organy – zarówno te wymienione w art. 32a ustawy Prawo łowieckie, jak i te wskazane w Statucie Polskiego Związku A– stanowiącym załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku A z dnia 2 lipca 2005r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku A. Wśród organów zrzeszenia w § 98 Statutu zostały wymienione m.in. zarządy okręgowe zrzeszenia. W konsekwencji skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej z zakresu działalności Polskiego Związku A spoczywa również na zarządach okręgowych, to bezczynność w tym zakresie może stać się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność tego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014r., I OSK 2461/13, z dnia 17 kwietnia 2007r., I OSK 735/06, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orezeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając wszakże skargę na bezczynność organu, Sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy została ona wniesiona przez stronę, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym. Osoba niemająca interesu prawnego nie może bowiem poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zagadnienie interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu administracyjnego nie znajduje jednak bezpośredniego przełożenia w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie należy bowiem wymagać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zbadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. w sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej będzie zatem oznaczać jedynie konieczność ustalenia, czy skarżący jest osobą, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że wniosek o udzielenie informacji z dnia 7 października 2014r. sporządzony został przez K. M.. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe, w świetle których dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie dotyczącym działalności przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie art. 3a ustawy Prawo prasowe, ugruntował się pogląd, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2014r., I OSK 2745/13, z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 89/13 – orzeczenie dostępne jw.). W doktrynie wskazuje się, że przepis ten w istocie oznacza, że w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje on prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać (J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, Lex/El.). W konsekwencji osoba, która będąc dziennikarzem chce otrzymać informację o charakterze informacji publicznej ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak każda inna osoba, działającą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W obu przypadkach zastosowanie znajdują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza sporem pozostaje natomiast, iż K. M., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika A, okoliczności tej w żaden sposób nie udokumentował. Tymczasem, w ocenie Sądu, z przyjęcia przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu" nie można wywodzić, jakoby osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie "z upoważnienia" innego podmiotu (osoby fizycznej czy osoby prawnej) nie była obowiązana istnienia tego upoważnienia wykazać. W konsekwencji, Zarząd A zasadnie podjął próbę ustalenia, czy K. M. jest dziennikarzem dziennika A . Niewykazanie przed Zarządem A w S., że K. M. działa jako dziennikarz na rzecz redakcji dziennika A niesie natomiast za sobą konsekwencje dwojakiego rodzaju: Po pierwsze, nie jest możliwe przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez redakcję dziennika A i reprezentującego ją redaktora naczelnego P. G.. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu, wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 października 2014r., II SAB/Ke 60/14, który w analogicznym stanie faktycznym (brak wykazania przez wnioskodawcę, że jest on dziennikarzem redakcji, na którą się powołuje) stwierdził, że wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, ponieważ został złożony przez dziennikarza dziennika A . Nie ma bowiem podstaw do tego, aby samo powołanie się na status dziennikarza (bez wykazania tej okoliczności w jakiejkolwiek formie) tworzyło domniemanie, że działa on na rzecz określonej redakcji. Ustawowa definicja pojęcia dziennikarz, zamieszczona w art. 7 pkt 5 ustawy Prawo prasowe również odwołuje się do związków z redakcją, wynikających z pozostawania z nią w stosunku pracy lub działalności na jej rzecz i z jej upoważnienia. Wydaje się zatem oczywiste, iż status dziennikarza i związane z tym umocowanie do działania w imieniu określonej redakcji winny być wykazane, a nie jedynie domniemywane. Po drugie, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnione jest stanowisko, że wniosek z dnia 1 sierpnia 2014r. można by potraktować jako żądanie udostępnienia informacji publicznej pochodzące od K. M. jako osoby prywatnej, wykonującej zawód dziennikarza. Konsekwencją powyższego musi być z kolei konstatacja, że prawo do wniesienia ewentualnej skargi na bezczynność, przysługiwałoby wyłącznie K. M., jako osobie występującej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej gdyby oświadczył, że działa on we własnym imieniu, a nie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika A. Reasumując, skoro redaktor naczelny dziennika A P. G. nie występował do Zarządu A w S. o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w piśmie z dnia 7 października 2014r., uprawnione jest twierdzenie, że nie posiada on legitymacji do wystąpienia ze skargą na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co obligowało do oddalenia skargi. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. a.bł.