II SAB/Łd 20/19

Dnia 18 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A w S. na bezczynność Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w S. w przedmiocie wydania decyzji 1. zobowiązuje organ do wydania aktu załatwiającego wniosek strony skarżącej z dnia 3 lipca 2018 roku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. ał Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Spółka A w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. w sprawie rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 3 lipca 2018r. o nałożenie w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 410 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, obowiązku wykonania ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi [...], w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek A. i B. w obrębie obiektu stawowego L. wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi. Na wniosek Nadleśnictwa B. ograniczenia zatwierdził Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Strona wyjaśniła, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzek A. i B., w tym na pobór wód dla pokrycia potrzeb wodnych stawów obiektu stawowego obiektu [...] oraz nawodnień użytków zielonych wsi [...] (wspólne ujęcie) wygasło na mocy art. 132a ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne. Odrębnej decyzji dotyczącej dalszych losów urządzeń wodnych wykorzystywanych do wykonywania wygasłego pozwolenia oraz wykonanych niezgodnie z prawem nie wydano. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001r. znak: [...] zatwierdzającą operat wodnoprawny uzupełniony aneksem nr 1, zarzucając tym opracowaniom, że: 1) budzą zastrzeżenia w zakresie dotyczącym przebudowy obiektu w części położonej na wschód od drogi Ł.-S., 2) nie uwzględniają nawodnienia użytków zielonych wsi [...], 3) brak jest zabezpieczenia zabudowań wsi [...] przed powodzią; 4) brak nałożenia na uprawnionego udrożnienia koryt rzek A. i B. na całym odcinku obiektu stawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005r. sygn. akt II SA/Łd 955/02 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...]. Akta dotyczące tej sprawy zostały przesłane do Starosty [...]. Na wniosek Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. z dołączonym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zagospodarowania i zabudowy terenu obiektu stawowego [...] - Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na odbudowie: 16 stawów z przeznaczeniem na zbiorniki małej retencji, ujęcia wody dla potrzeb stawów i użytków zielonych oraz odtworzenie koryt rzecznych. Starosta [...] na wniosek Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. z dołączoną ww. decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011r. wydał dla Nadleśnictwa B. pozwolenie wodnoprawne na odbudowę całego obiektu stawowego [...]. Aktami tej sprawy rozporządza Starostwo Powiatowe w B. Roboty budowlane związane z odbudową obiektu [...] rozpoczęto w 2011r. W czerwcu 2018r. do Spółki dotarła informacja, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. realizuje roboty związane z odbudową obiektu stawowego [...] w zmienionym, bardzo ograniczonym zakresie przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] o całą część wschodnią. Wyłączono z odbudowy: sześć stawów koryta rzek A. i B. oraz ujęcia wody dla potrzeb nawodnienia użytków zielonych ob. A. II na pow. około 100ha. Nie uwzględniono w instrukcji gospodarowania wodami rzek A. i B. zapotrzebowania na wodę dla potrzeb nawadniania gruntów rolnych wsi [...] w ilości do 0.245m3/sek. Starosta [...] ograniczenie zakresu pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę urządzeń wodnych nazwał "wygaszeniem pozwolenia". Nie przytoczył jednak w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu tego orzeczenia przepisów dotyczących wygaszania pozwoleń wodnoprawnych określonych w art. 138 ust. 2 i 139 ust. 1 i 2, ani określonych art. 133 ust 1 u.p.w. z 2001r. W dniu 3 lipca 2018r. Spółka wniosła do Dyrektora ZZ W.P. w S. żądanie nałożenia na podstawie art. 411 ust. 1 u.p.w. z 2017r. w drodze decyzji na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. obowiązku wykonania ekspertyzy wpływu wprowadzonych ograniczeń, zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] oraz zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodami rzek A. i B. z uwzględnieniem wspólnego korzystanie z wód rzek A. i B. do celów zalewania zbiorników retencyjnych obiektu "[...]" oraz do celów nawodnień około 100 ha użytków zielonych ob. "A.a II". Dyrektor ZZ W.P. w S. zamiast zażądać na podstawie art. 545 ust. 5 w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 u.p.w. z 2017 r., od Starosty [...] oryginalnych akt zgromadzonych w ww. postępowaniach administracyjnych, zażądał od Spółki ich dostarczenia w zakresie koniecznym (czytelnym) do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Nadto, zażądał od Spółki szczegółowych szacunków szkód wyrządzonych Spółce realizacją przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. zmienionego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013r., pomimo faktu, iż Spółka na tym etapie postępowania nie żąda odszkodowania. Istotą sprawy jest bowiem zmiana warunków korzystania z wód z naruszeniem interesów Spółki. Spółka podkreśliła, że nie rozumie na jakiej podstawie prawnej Dyrektor ZZ W.P. w S. żądał od Spółki dokumentów z postępowań administracyjnych, w których bez własnej winy nie brała udziału oraz nie zostały one stronie przesłane, w tym decyzje o zmianie linii brzegu rzeki B. na gruntach przylegających do gruntów i urządzeń melioracji wodnych, do których utrzymywania i eksploatowania uprawniona jest Spółka stosownymi pozwoleniami wodnoprawnymi. Wobec powyższego, na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. strona wniosła o stwierdzenie, że organ rozpatrując sprawę dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 3 lipca 2018 r., z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyznaczenie terminu jej załatwienia; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga została wniesiona w związku z pismem organu z dnia 1 lutego 2019 r. pozostawiającym wniosek Spółki Wodnej z dnia 13 lipca 2018 r. (uzupełniany i zmieniany pismami z dnia 6 sierpnia 2018 r. i 26 września 2018 r.) w sprawie "nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., na mocy art. 410 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 403 ust 1-6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji rzeki B oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]", bez rozpoznania. Organ opisał następnie stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Spółka A w S. zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z wnioskiem z dnia 3 lipca 2018 r. o "nałożenie na Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowanie instrukcji rzeki B oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]". Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. pismem z dnia 24 lipca 2018 r. wezwał J. H., reprezentującego Spółkę A, do uzupełnienia wniosku o szereg dokumentów, w tym o przedstawienie pełnomocnictwa do występowania w imieniu Spółki, prawidłowego dokonania opłaty za przedstawione pełnomocnictwo, dołączenia wszystkich wymienionych we wniosku dokumentów oraz pouczając wnioskodawcę, iż art. 410 ustawy Prawo wodne odnosi się do wykonywania praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych, a nie z decyzji ustalającej linię brzegu. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Spółki zmienił wniosek wycofując wszystkie żądania wyrażone w piśmie z dnia 3 lipca 2018 r. i zastępując je żądaniem nałożenia na Lasy Państwowe, Nadleśnictwo B. obowiązków wynikających z art. 410 ust 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto, do organu nadesłano szereg dokumentów, większość datujących się na lata 80 i 90 ubiegłego wieku omawiających gospodarkę wodną prowadzoną na stawach rybnych w A przed uzyskaniem przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejących stawów rybnych na zbiorniki małej retencji. Po analizie przekazanych dokumentów oraz pisma z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ stwierdził, iż w uzasadnieniu swojego żądania pełnomocnik Spółki A podnosi fakty, które nie wpisują się w zakres przesłanek na podstawie których wydaje się decyzje z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne tj. badanie czy w postępowaniu zmierzającym do wydania Lasom Państwowym Nadleśnictwu B. pozwolenia wodnoprawnego uczestniczyły wszystkie strony lub też czy wydając to orzeczenie Starosta [...] opierał się na odpowiednich dokumentach. Dlatego też, pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. ponownie wezwano Spółkę do sprecyzowania wniosku o szczegółowe i jednoznaczne określenie jakie szkody poniosła Spółka wskutek wykonywania przez Lasy Państwowe pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]r., pouczając równocześnie, iż argumenty użyte w poprzednich pismach nie mogą być podstawą do wydania żądanej decyzji. Pismem z dnia 26 września 2018 r. Spółka A w S. nadesłała m.in. wykaz szkód jakie poniosła wskutek wykonywania pozwolenia, przy czym wykaz dotyczy lat 2002 - 2011, a ponadto podtrzymała swój wniosek z dnia 3 lipca 2018 r. tj. dotyczący nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy "celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji rzeki B oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]". Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. aby w sposób prawidłowy i zgody z prawem rozpatrzyć wniosek oraz zebrać wiarygodny materiał dowodowy trzy razy wzywał Spółkę A do wyartykułowania jakie szkody poniosła Spółka A (w jaki sposób zostały naruszone interesy spółki) wskutek wykonywania przez Nadleśnictwo B. postanowień ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], ponieważ argumenty podnoszone oraz większość załączników opisanych w pismach Spółki dotyczyło okresu przed wydaniem cytowanego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 22 października 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. pismem z dnia 1 lutego 2019 r. pozostawił wniosek Spółki A w S. bez rozpoznania. Organ podniósł, że w trakcie postępowania J.H. dwukrotnie składał ponaglenie, jednak organ II instancji postanowieniami z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdził iż organ niższej instancji nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie. Zdaniem organu na podstawie przesłanych przez Spółkę A dokumentów nie sposób było stwierdzić czy aktualnie dochodzi do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów dotyczących pozwolenia wodnoprawnego. Stosowanie art. 410 ust. 1 Prawa wodnego ma miejsce bowiem po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego i dotyczy okoliczności, które miały miejsce po jego wydaniu. Ma zastosowanie w sytuacjach gdy dany podmiot uzyskał pozwolenie, wykonał obowiązki ale doszło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. W przedmiotowej sprawie zaś pełnomocnik Spółki w każdym wystąpieniu domagał się analizy zgodności pozwolenia wodnoprawnego z innymi dokumentami i wyrokami sądów a zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym upatrywał w zmianie lokalizacji urządzeń wodnych i wysokości piętrzenia wód rzeki A. i B.. Organ zauważył ponadto, że dokonywanie przeglądów pozwoleń wodnoprawnych na mocy art. 416 ustawy Prawo wodne dotyczy pozwoleń na pobór wód i odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, zatem badanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., mogłoby nastąpić tylko w zakresie punktu II. Co więcej, brak jest podstaw prawnych do zobowiązywania organów do dokonywania przeglądów pozwoleń wodnoprawnych przez strony postępowań i osoby trzecie, a zagadnienie to nie mieści się w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego. Obowiązki wobec organu wynikają z mocy samego prawa i brak jest przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Organ administracji publicznej związany jest nadto treścią żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, jest również obowiązany, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości, wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnień ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji i jego bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości bądź bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ponadto stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący dwukrotnie wyczerpał środek zaskarżenia poprzez wniesienie ponaglenia, zatem skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. W tym miejscu przypomnieć należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej następuje w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak w rozpatrywanym przypadku – Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje zatem - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. m.in. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Uchylił się od rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 3 lipca 2018 r., bezpodstawnie stosując art. 64 § 2 K.p.a. Przyznać należy, że w toku postępowania strona skarżąca nieprecyzyjnie przedstawia swoje stanowisko, nadto formułowała różne żądania (m.in. o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r.), to jednak organ nie mógł mieć wątpliwości co do treści jej żądania, bowiem strona skarżąca w dniu 26 września 2018 r. wyraźnie podtrzymała swój wniosek z dnia 3 lipca 2018 r. Organ miał zatem obowiązek zbadać czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego tj. czy na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2013 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, czy też nie, a co za tym idzie czy zachodzą podstawy do nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w decyzji. Ponadto zaznaczyć należy, że podanie nie było dotknięte brakami formalnymi uniemożliwiającymi nadanie sprawie dalszego biegu. Powołanie się przez organ administracji na treść art. 64 § 2 K.p.a., co już zostało wspomniane, powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Przepis ten nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie na żądanie organu Spółka uzupełniła braki formalne wniosku tj. m.in. przedłożyła pełnomocnictwo, dokonała opłaty za pełnomocnictwo, przedłożyła dokumenty wskazane we wniosku. Tymczasem organ w przedmiotowej sprawie zdaje się mylić braki formalne od braków materialnych, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, ale co do których nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 K.p.a. Mimo to Spółka przedłożyła do akt sprawy, jak przyznał zresztą sam organ, dokumenty świadczące o poniesionych szkodach wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego w latach 2002-2011 r. Spółka w piśmie z dnia 26 września 2018 r. powołała się także na szkody powstałe m.in. po uprawomocnieniu się pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r. Warto też zaznaczyć, że jak wynika z akt sprawy, Spółka wyjaśniła, iż posiada interes prawny w sprawie wynikający z prawa do dysponowania gruntami zmeliorowanymi w ramach obiektu "Regulacja rzeki A. z melioracją jej doliny", m.in. działek nr 32 i 77 obręb [...], stanowiącymi własność członków Spółki, które to działki przylegają bezpośrednio do obiektu stawowego [...], objętego pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym Lasom Państwowym Nadleśnictwa B. przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. oraz wcześniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Podkreślenia ponadto wymaga, że samo uzasadnienie pisma z dnia 1 lutego 2019 r., pozostawiającego wniosek strony skarżącej bez rozpoznania, świadczy o tym, że organ podjął próbę oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy, oceniając istnienie w sprawie przesłanki z art. 410 ust. 1 w zw. z art. 403 ust. 1-6 Prawa wodnego w świetle zebranego materiału dowodowego. Jak wynika z treści pisma organ uznał, że przedłożone przez Spółkę dokumenty nie dają podstawy do stwierdzenia, że aktualnie dochodzi do naruszenia przepisów dotyczących pozwolenia wodnoprawnego. Nie przesądzając o prawidłowości powyższego stanowiska organu oraz kompletności zebranego materiału dowodowego wskazać należy, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, bowiem mimo uzupełnienia wniosku strony w kwestiach formalnych, wniosku strony skarżącej nie załatwił. Zaznaczyć w tym miejscu jeszcze wypada, że punktem wyjścia do określenia formy załatwienia danej sprawy administracyjnej powinien być zawsze przepis prawa ustrojowego i materialnego. W wypadkach wątpliwych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że przyjęcie takiego domniemania zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 36; wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991, z. 7, poz. 171, z glosą W. Tarasa, OSP 1992, z. 5, poz. 116). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania Sąd w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy. Jednocześnie stwierdzić należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł jak w punkcie 2 wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Tak w niniejszej sprawie nie było. Organ zareagował na wniosek Spółki, a jego bezczynność była spowodowana błędnym zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 K.p.a., wynikającym z nietrafnej oceny co do braków wniosku skarżącej Spółki. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). dc