II SAB/Łd 203/15

Dnia 2 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 roku sprawy ze skargi F. P. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do załatwienia wniosku F. P. z dnia 18 października 2015 roku o dostęp do informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego F. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS F. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na pisma z dnia 18 października 2015r. oraz z dnia 20 października 2015r. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pismem z dnia 18 października 2015r. wniósł o przekazanie informacji dotyczących wynagrodzeń pracowników w Urzędzie Miasta S., a następnym wnioskiem - informacji dotyczących umów zawieranych przez Miasto S. Prezydent Miasta nie udzielił odpowiedzi ani nie odmówił jej udzielenia, pomimo iż ustawowy termin udostępnienia informacji minął kolejno w dniach: 1 i 3 listopada 2015r.. Skarżący dodał, że w swych wnioskach przypominał o obowiązku udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie. Nieudzielenie odpowiedzi na wyżej wskazane wnioski stanowi - w ocenie F. P. - naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.". Skarżący podkreślił, że Prezydent Miasta S. jest funkcjonariuszem publicznym i wszelkie wnioski oraz pisma wpływające do kierowanego przez niego urzędu powinny być rozpatrywane i załatwiane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z powyższych względów F. P. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do udzielenia odpowiedzi na pisma z dnia 18 października 2015r. i 20 października 2015r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioski F. P. o udostępnienie informacji publicznej wpłynęły do Urzędu Miasta S. drogą mailową i w dniu 16 listopada 2015r. Urząd Miasta S. odpowiedział na wniosek dotyczący umów zawartych przez Miasto S. również drogą elektroniczną, załączając żądane umowy. Prezydent Miasta wskazał, że następnie w dniu 17 listopada 2015r. skarżący skierował drogą elektroniczną pismo, w którym ustosunkował się do rzekomej opieszałości Urzędu Miasta S. i w tym samym dniu złożył skargę na bezczynność organu. Zdaniem organu skarga na bezczynność jest niezasadna, ponieważ została złożona w dniu 17 listopada 2015r., a więc po uzyskaniu odpowiedzi ze strony Urzędu Miasta S. z dnia 16 listopada 2015r.. Ponadto Prezydent Miasta wyjaśnił, że informacje dotyczące wynagrodzeń znajdują się BIP Urzędu Miasta S. w zakładce oświadczenia majątkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta w S. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Bezspornym faktem jest, iż Prezydent Miasta S. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie podania wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta S. mają więc charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmiot należący do sektora finansów publicznych, zobligowany do przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Zaznaczyć jednocześnie należy, że informacją publiczną będzie kwota wydawana ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu w danym podmiocie, a nie kwota wynagrodzenia wypłacanego konkretnej osobie. (vide również wyroki NSA z dnia 28 lutego 2015r. w sprawie I OSK 695/14 oraz z dnia 18 lutego 2015r. w sprawie I OSK 796/14; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014r. w sprawie II SAB/Po 29/14, w Gdańsku z dnia 12 marca 2014r. w sprawie II SA/Gd 828/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie żądanie skarżącego winno zostać załatwione w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.i.d.p. W tym zakresie wskazać należy, że organ winien udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. W przedmiotowym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej może alternatywnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wówczas jedyną dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. Kolejnym sposobem załatwienia wniosku jest odmowa udostępnienia informacji w przypadku uznania że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), w tym w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Prezydent Miasta S. nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 18 października 2015r. stosownie do uregulowań u.d.i.p. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę skierowaną do tutejszego Sądu organ podał, że żądane informacje dotyczące wynagrodzeń znajdują się na stronie BIP Urzędu Miasta S. w zakładce oświadczenia majątkowe i w tym miejscu skarżący może powziąć wiedzę dotyczącą wynagrodzeń. Jednakże tak udzielona odpowiedź na wniosek nie stanowi wywiązania się z obowiązku załatwienia żądania F. P. na gruncie przepisów u.d.i.p. W tym miejscu powtórzyć należy, że w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z analizy informacji zawartych na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta S. wynika, że są na niej dostępne jedynie oświadczenia majątkowe niektórych osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta. Tymczasem skarżący wnosił o udostępnienie informacji o wynagrodzeniach pracowników w poszczególnych grupach stanowisk występujących w Urzędzie i z jednoczesnym podziałem na pracowników poszczególnych wydziałów poprzez podanie widełek wynagrodzeń i określenie średniego wynagrodzenia w tychże grupach pracowników. Ponadto skarżący wnosił o oddzielny wykaz wynagrodzeń osób, których wynagrodzenie jest jawne. Porównanie zakresu żądania zawartego we wniosku o jej udostępnienie i zakresu informacji znajdujących się na stronie BIP prowadzi do konkluzji, że informacje te nie są tożsame. Podkreślić bowiem należy, że odesłanie do BIP zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek tylko wówczas gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (vide wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie I OSK 2244/12, z dnia 21 czerwca 2012r. w sprawie I OSK 770/12, z dnia 21 czerwca 2012r. w sprawie I OSK 718/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzić trzeba, że realiach niniejszej sprawy odesłanie do informacji udostępnionych w BIP w zakresie wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta S. jest niewystarczające, bowiem informacje tam zawarte jedynie w niewielkim zakresie odnoszą się do żądania F. P. zawartego w piśmie z dnia 18 października 2015r., który to wnosił o podanie wynagrodzeń pracowników według wskazanych przez niego kryteriów, a tych niewątpliwe brak na stronie BIP. Podsumowując stwierdzić trzeba, że niezałatwienie wniosku strony skarżącej stosownie do uregulowań u.d.i.p. stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku F. P. z dnia 18 października 2015r. w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd w punkcie 2 orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a, bowiem z okoliczności sprawy nie wynika, aby nieudzielenie informacji stanowiło przekroczenie prawa o charakterze rażącym uwzględniając fakt, iż powodem zwłoki organu w załatwieniu sprawy była niewłaściwa interpretacja przepisów u.d.i.p. w związku z zakresem przedmiotowym wniosku 18 października 2015r.. O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. ds