II SAB/Łd 21/15

Dnia 2 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w P. do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej M. B. z dnia [...] listopada 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w P. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS M. B. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Miejskiego Ośrodka Kultury w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" lub "u.d.i.p." – poprzez nieudostępnienie pełnej informacji publicznej, żądanej wnioskami z dnia 13 listopada 2014r. i 26 listopada 2014r. w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskami z dnia 13 i 26 listopada 2014r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Kultury w P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. przedstawienia umów cywilno-prawnych na wykonanie określonych zadań na potrzeby Telewizji [...] podpisanych z osobami fizycznymi lub prawnymi w latach 2010-2014 oraz zestawienia kosztów wynikających z tychże umów, 2. zestawienia dochodów osiągniętych przez Telewizję [...] których Telewizja świadczyła płatne usługi. Żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmowało także dostarczenie kopii faktur potwierdzających owe zdarzenia gospodarcze. Wnioskodawca określił, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać na jego adres poczty elektronicznej. Skarżący zarzucił, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1. Nie otrzymał bowiem kopii umów, a zestawienie nie odpowiada standardom przyjętym w analizie księgowej: brak jest imion i nazwisk osób lub nazw podmiotów gospodarczych z którymi MOK zawarł umowy, a także kwot brutto/netto dotyczących poszczególnych umów. W ocenie skarżącego organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowe dokumenty, a zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu. Odpowiedź którą skarżący uzyskał, jest niepełna i wymijająca, a więc nie można jej w żadnej mierze uznać za realizację jego wniosku. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Kultury w P. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Kultury w P. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury w P. wyjaśniła, że na wniosek skarżącego z dnia 13 listopada 2014r. złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej została udzielona odpowiedź, tzw. informacja publiczna prosta również w formie elektronicznej w dniu 26 listopada 2014r. Podano nakłady na wykonanie określonych zadań oraz zestawienie dochodów Telewizji [...] w latach 2010-2014. Skarżący ponowił wniosek o przedstawienie umów cywilno-prawnych, zestawienie dochodów z wykazem firm i osób fizycznych oraz dostarczenie kopii faktur potwierdzających te zdarzenia gospodarcze uzasadniając, iż żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego i społecznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przyjął, że skarżący wnioskował o informację przetworzoną, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności, wobec czego termin jej udostępnienia został przedłużony do dnia 13 stycznia 2015r., kiedy została przesłana skarżącemu odpowiedź w formie elektronicznej - wskazanej we wniosku. Z uwagi jednak na rozmiar odpowiedzi przekraczający 30 MB i niemożliwość jej wysłania w całości na przepełnioną skrzynkę mailową skarżącego, po konsultacji ze skarżącym i zgodnie z jego wskazaniem, całość odpowiedzi na wniosek została przeniesiona na płytę CD i wysłana pocztą tradycyjną za potwierdzeniem odbioru. Organ wskazał, że wniosek skarżącego z 13 listopada 2014r., uzasadniony co do interesu publicznego w dniu 26 listopada 2014r. w zakresie pkt 1 co do formy przedstawienia umów cywilno-prawnych nie precyzował żądania kopii umów, tak jak w przypadku żądania kopii faktur. To dopiero w skardze skarżący precyzuje żądanie udostępnienia kopii umów cywilno-prawnych oraz kwestionuje kwoty nakładów z tytułu tych umów. W odpowiedzi na wniosek skarżącego podano kwoty, które stanowią nakłady z tytułu tych umów. Skarżący wnioskiem z 13 listopada 2014r. wnioskował o zestawienie kosztów z tytułu tych umów, nie żądał natomiast wskazania poszczególnych umów, w tym wyszczególnienia kwot brutto/netto z każdej umowy. Dlatego w odpowiedzi na wniosek przedstawiono ogólne kwoty wynikające z tych umów w poszczególnych latach. Zdaniem organu z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych chybiony jest także zarzut dotyczący braku imion i nazwisk osób fizycznych lub nazw podmiotów gospodarczych, z którymi zawarto umowy. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.d.i.p., a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy) bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. W razie wątpliwości przesadzenia wymaga, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialnotechnicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej oraz został skierowany do właściwego podmiotu, będącego jego wytwórcą i posiadaczem. Skarżący żądał on bowiem dokumentów i wiedzy zawartej w dokumentach wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne. W ocenie sądu okoliczność, że dokumenty te (umowy) zwierane były z osobami fizycznymi nie zmienia ich charakteru. Z treści odpowiedzi na wniosek skarżącego nie można sądzić, aby organ kwestionował żądane informacje jako informacje publiczne, natomiast w ocenie organu dane zawarte w dokumentach podlegają szczególnej ochronie i dlatego dokonał – w przypadku faktur – anonimizacji. Niezależnie od zasadności tego działania należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom organu anonimizowanie danych zawartych w informacji publicznej (dokumentach) nie stanowi przetwarzania informacji. Informacja publiczna zawierająca pewne zanonimizowane, ukryte informacje nie staje się informacją przetworzona w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi załatwienia wniosku skarżącego (udzielenia informacji), w którym zawarte jest żądanie doręczenia umów i faktur, przedstawienie - w miejsce dokumentów/kopii – zbiorczego zestawienia z którego wynika w sposób ogólnikowy kiedy i jakiego rodzaju umowę zawarto w określonych przez wnioskodawcę granicach czasowych. Brak w tym zestawieniu danych o elementach istotnych każdej z umów, nie tylko danych osób, z którymi umowy podpisano. Również żądanie dotyczące informacji o ponoszonych przez MOK wydatkach nie powinny budzić wątpliwości co do zakresu żądania. Nieuprawnione jest stwierdzenie organu, że skarżący nie domagał się udostępnienia mu faktur potwierdzających umowy cywilnoprawne zawierane z MOK wraz z podaniem mu nazw podmiotów, z którymi te umowy zostały zawarte. Zarówno we wniosku z dnia 13 listopada 2014r., jaki i w jego uzupełnieniu z dnia 26 listopada 2014r. skarżący wnosił wyraźnie o udostępnienie tych danych. Nawet jeżeli w ocenie organu wniosek nie został należycie sprecyzowany, organ winien wezwać skarżącego do jego sprecyzowania. Obligują do tego ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa 9art. 7 i 8 k.p.a.). Choć w ocenie sądu zarówno z wniosku z dnia 13 listopada 2013 roku, jak i z uzupełniającego go pisma z 16 listopada jasno wynika, że skarżący wnosił o doręczenie umów i faktur. Przeto trafny jest zarzut skarżącego, że nie otrzymał żądanych informacji. Faktury, umowy i inne dokumenty obrazujące wydatki na cele reklamy i promocji stanowią podstawę do dyspozycji wydatkowania przez organ środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi. Stąd też domaganie się dostępu do dokumentów obrazujących te wydatki jest w pełni uzasadnione z tego mianowicie powodu, że w myśl art. 33 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, jak również i z tego powodu, że według treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej. – tak WSA w Bydgoszczy II SAB/Bd 25/13. Faktura stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Natomiast, jeśli jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na przesłanki, zawarte w art. 5 ust. 1-4 ww. ustawy, to przede wszystkim przez ten fakt nie zostaje ona pozbawiona waloru informacji publicznej, a jedynie może nastąpić odmowa jej udostępnienia. (tak WSA w Warszawie II SAB/Wa 496/12.) Jeżeli zatem organ uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają dane podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów, w tym np. ustawy o ochronie danych osobowych, winien na podstawie art. 16 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Niewydanie rozstrzygnięcia przesądza o zasadności zarzutu pozostawania przez organ w bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że w zakresie żądanie o udostępnienie informacji publicznej organ ma trzy wyjścia: 1. albo udostępnia informację przez dokonanie czynności materialnotechnicznej; 2. albo odmawia udostępnienia tej informacji w formie decyzji (na to przysługują odpowiednie w ustawie środki zaskarżenia); 3. albo informuje wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że jej nie posiada (wówczas przysługuje skarga do sądu na bezczynność). Reasumując - żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Zatem odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności. W tym stanie rzeczy należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Jednakże oceniając bezczynność organu sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100 zł). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w oznaczonym przez sąd terminie dokona czynności materialnotechnicznej polegającej na udostępnieniu skarżącemu żądanej informacji publicznej albo wyda decyzję odmowną, która spełniać będzie wszystkie elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej, o których mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. A. P.