II SAB/Łd 214/17

Dnia 11 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia [...] S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...], domagając się: pkt 1 - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 - zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym przez ustawę terminie; pkt 3 - stwierdzenia, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznania w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; pkt 5 - zasądzenia w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił obszernie dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] S. M. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "kopii zleceń i zamówień dokonanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] u osób trzecich w zakresie wykonania opinii prawniczych za wynagrodzeniem w okresie od stycznia 2011 r. do dnia udostępnienia informacji publicznej wraz z kopiami faktur wystawionych organowi przez te podmioty za wykonane usługi". Po analizie żądania skarżącego organ, pismem z dnia [...], udzielił informacji wyjaśniając, iż osoba piastująca funkcję PINB dokonywała ustnego zlecenia sporządzenia opinii prawnych. W załączeniu pisma przekazano kopie 7 faktur. Dnia [...] S. M. złożył do WSA w Łodzi skargę na bezczynność PINB w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 130/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB w [...] do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie faktur wystawionych w związku z wykonaniem opinii prawniczych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz S. M. kwotę 196,95 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kontynuując postępowanie PINB decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie faktur wystawionych w związku z wykonaniem opinii prawniczych. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie PINB w [...] przekazał wnioskodawcy zanonimizowane kopie 7 faktur, a decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania informacji zamieszczonej na fakturze dotyczącej podmiotów, którym środki za wykonane opinie prawne zostały wypłacone. Decyzją z dnia [...] [...]WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 100/17, po rozpoznaniu skargi S. M. na powyższą decyzję [...]WINB, uchylił decyzje organów obu instancji. W dniu 30 czerwca 2017 r. organ otrzymał prawomocne orzeczenie WSA w Łodzi i przy piśmie z dnia 4 października 2017 r. przekazał wnioskodawcy kopie 7 faktur. W dniu [...] S. M. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Zdaniem PINB w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nieuzasadniony jest zarzut bezczynności podniesiony w skardze, ponieważ organ w dniu 4 października 2017 r. (o godzinie 10:49) nadał w placówce poczty polskiej przesyłkę, tj. list polecony priorytetowy udzielając wnioskodawcy żądanych informacji, tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego, PINB nie znajduje się w bezczynności w dacie złożenia skargi. Nieuzasadnione jest także żądanie S. M. do zobowiązania organu przez WSA w Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego, z uwagi na fakt udzielenia w dniu 4 października 2017 r. informacji zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi II SA/Łd 100/17, ponieważ w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę stan bezczynności już nie istniał. Zasadnym - w ocenie organu - byłoby umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w kontestowanym skargą zakresie. Dodatkowo PINB stwierdził, że nieuzasadnione jest żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ udostępnił zasadniczą część wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowym, zaś przekroczenie terminu załatwienia wniosku w pozostałej części nie było znaczne i nie było zamierzone, a przez to nie mogło wpłynąć w żaden sposób na szkodę skarżącego, której zaistnienie przesądzałoby o zasądzeniu jakiejkolwiek sumy pieniężnej od organu. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. skarżący poparł skargę za wyjątkiem żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Poinformował, że wniosek został ostatecznie załatwiony w dniu 4 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn.zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). Udostępnianie informacji publicznych w rozumieniu art. 7 u.d.i.p. następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia potencjalnej bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania dowodzi, że na gruncie rozpoznawanej sprawy tutejszy sąd orzekał dwukrotnie. Mianowicie, wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 130/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. M. na bezczynność PINB, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie faktur wystawionych w związku z wykonaniem opinii prawniczych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził ponadto, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Następnie kontroli tutejszego sądu poddano decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wydane w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]. W rezultacie WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 100/17 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z powodu wydania ich z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stojąc na stanowisku, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z prywatnością osoby fizycznej, ponieważ podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa, który wystawił temu organowi fakturę to przedsiębiorca, czyli chociażby osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Taki podmiot chroni jedynie tajemnica przedsiębiorcy, jednakże tajemnica przedsiębiorcy nie rozciąga się w szczególności na firmę (czyli nazwę), formę organizacyjno – prawną, siedzibę, czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej. Podmiot realizujący usługę na rzecz organu państwa poniekąd zgadza się, akceptuje ograniczenie swojej prywatności. Dane o kontrahentach organu państwa, takie jak ich imiona i nazwiska lub nazwa, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konsekwencją przywołanych powyżej orzeczeń, które według art. 153 p.p.s.a. wiązały bezwzględnie organ przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie faktur wystawionych w związku z wykonaniem opinii prawniczych, jest przesądzenie następujących zagadnień. Po pierwsze, charakteru żądanej informacji posiadającej niewątpliwie przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Po drugie, faktu, że adresat wniosku jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po trzecie, formy w jakiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać załatwiony. Wprawdzie, o ile w tej ostatniej kwestii organ po wydaniu przez sąd wyroku w sprawie II SAB/Łd 130/16 orzekającego w przedmiocie bezczynności, mógł mieć uzasadnione wątpliwości, w jakiej formie prawem przewidzianej winien rozstrzygnąć wniosek S. M. z dnia [...], a więc czy udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej, czy też odmówić jej udostępnienia, wydając decyzję administracyjną z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., to ewidentnie wątpliwości w tym zakresie zostały w całości wyeliminowane drugim wyrokiem tutejszego sądu wydanym w sprawie II SA/Łd 100/17. Odpis wspomnianego orzeczenia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy doręczono PINB w dniu [...]. W ustalonym stanie faktycznym sprawy sąd wziął pod uwagę fakt wcześniejszej kontroli bezczynności PINB, obejmującej okres od momentu złożenia wniosku do dnia wydania wyroku w sprawie II SAB/Łd 130/16 oraz okoliczność, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po wydaniu wspomnianego orzeczenia w przedmiocie bezczynności, PINB podejmował mniej lub bardziej skuteczne czynności zmierzające do jego załatwienia, wydając chociażby wspomniane w stanie faktycznym sprawy niniejszej decyzje administracyjne. Dlatego też obecnie zakresem kontroli sąd objął okres, począwszy od daty przekazania prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Łd 100/17, czyli od dnia [...] do dnia orzekania w sprawie niniejszej tj. [...]. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan bezczynności, jak i przewlekłości ustał po wniesieniu skargi przez S. M. w dniu [...] Niewątpliwie organ przy piśmie z dnia [...]., doręczonym stronie w dniu [...], udostępnił żądane faktury. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącego. W ocenie sądu w badanym okresie czasu bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały ewidentnie charakter rażący, ponieważ PINB nie bacząc na terminy zakreślone przepisami u.d.i.p. zwlekał z udostępnieniem informacji publicznej przez ponad trzy miesiące. Jak zostało to już wcześniej podniesione w świetle uzasadnienia wyroku II SA/Łd 100/17 organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości, w jakiej formie załatwić wniosek skarżącego. Sprawa niniejsza nie była zatem nadmiernie skomplikowana, co więcej nie wymagała od organu podjęcia czasochłonnych czynności, a mimo to organ bez racjonalnego uzasadnienia do dnia wizyty skarżącego w siedzibie PINB nie uczynił nic, ażeby załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej faktur wystawionych w związku z wykonaniem opinii prawniczych. W związku z powyższym sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały charakter rażący. W punkcie drugim wyroku sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, organ udostępnił informację publiczną, wobec czego cel skargi został osiągnięty. W punkcie trzecim wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Zasądzona kwota ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, powinna ona zadośćuczynić skarżącemu krzywdę, jaką poniósł na skutek wadliwie działającej administracji publicznej i jednocześnie zmobilizować organ do sprawnego i skutecznego działania. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi. M.K.