II SAB/Łd 22/10

Dnia 25 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu wynikającej z prowadzenia na sąsiedniej działce przez R. K. działalności gospodarczej pod nazwą "A". W treści uzasadnienia skarżący wskazał, że w toku postępowania organ ograniczył się jedynie do gromadzenia dokumentacji i przesyłania pism do innych organów, np. Starosty [...]. Kontrolę w obiekcie organ przeprowadził w dniach od 14 do 16 czerwca 2009 roku. Kontrola ta ujawniła, iż pomiary hałasu emitowanego do środowiska, podczas prac związanych z funkcjonowaniem bazy, przekraczają dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy dla terenów zabudowy jednorodzinnej. Mimo tego, działalność organu ograniczyła się do przesłania stosownej korespondencji w sprawie. Pismami z dnia 26 marca, 15 czerwca 2009 roku oraz z dnia 20 stycznia 2010 roku organ zwrócił się do organów nadzoru budowlanego o udzielenie informacji, czy budynek gospodarczy na sąsiedniej działce wykorzystywany jest jako garaż i czy jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego, mimo swoich uprawnień Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wydał żadnej merytorycznej decyzji w sprawie. Prowadzenie działalności na sąsiedniej działce, oprócz hałasu, również negatywnie wpływa na grunt skarżącego poprzez skażenie środowiska naturalnego i zalewania jego posesji. Na działce sąsiedniej myty jest ciężki i specjalistyczny sprzęt. Zlokalizowanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości bazy ciężkiego sprzętu narusza także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, iż w dniu 17 lutego 2009 roku wpłynął do organu wniosek skarżącego o podjęcie interwencji w sprawie uciążliwej działalności prowadzonej przez R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" w T. [...]. W dniach 25 i 27 lutego oraz 13 marca 2009 roku organ podjął czynności kontrolne. Po przeprowadzeniu tych czynności organ w dniu 19 marca 2009 roku wydał zarządzenie pokontrolne nakazujące uporządkowanie stanu gospodarowania odpadami. O podejmowanych czynnościach był informowany skarżący. Organ powiadomił go także, że zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), pomiary hałasu emitowanego do środowiska praktycznie wykonuje się w okresie wiosenno - letnim, przy dodatnich temperaturach powietrza, pogodzie bez opadów atmosferycznych i bezwietrznej. Ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne (opady deszczu) pomiar zostały wykonane przez organ od dnia 14 do 15 czerwca 2009 roku. Pomierzony, równoważny poziom hałasu wyniósł wówczas 41,7 dB. Stosownie do treści art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, dokumentacja kontroli przekazana została do Starostwa Powiatowego w Z., w celu ewentualnego wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska. Jak wskazał organ wbrew twierdzeniom strony właściwym organem do wydania takiej decyzji jest Starosta [...], a nie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Starosta wydając taką decyzję opiera się na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz.826). Dla terenu nieruchomości, w zależności od ustaleń planu, dopuszczalny poziom hałasu może wynosić dla pory nocy 40 lub 45 dB. W tym drugim przypadku oznaczałoby to, że przeprowadzone pomiary nie wykazały przekroczeń norm dopuszczalnych. Do momentu udzielenia odpowiedzi na skargę Starosta [...] nie wydał decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska ani też nie odmówił wydania takiej decyzji, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. Fakt ten uniemożliwia powtórzenie pomiarów i w razie przekroczenia ustalonego w niej dopuszczalnego poziomu hałasu, wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej (art. 298, 300 Prawa ochrony środowiska) oraz nałożenia kary grzywny w trybie art. 337a Prawa ochrony środowiska. Jednocześnie, jak wskazał organ, nie została wydana decyzja wstrzymująca działalność w trybie art. 364 Prawa ochrony środowiska, ponieważ przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu o 1,7 dB nie kwalifikuje się do stwierdzenia zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub znacznych strat w środowisku. W kwestii zanieczyszczenia gleby w czasie mycia sprzętu budowlanego i pojazdów bezpośrednio na działce, to obowiązujące standardy gleby i ziemi (rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 września 2002 roku w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, Dz. U. Nr 165, poz. 1352), nie obejmują m.in. detergentów, które są charakterystycznym zanieczyszczeniem dla ścieków powstających w procesach mycia pojazdów. Niezależnie od tego organ uznał, że podstawowym zagadnieniem w sprawie jest stwierdzenie, czy działalność sąsiada prowadzona jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy budynek gospodarczy wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. W tej sprawie organ trzykrotnie zwracał się właściwego organu nadzoru budowlanego. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2010 roku organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Zdaniem organu, skarżący nie skierował do organu wyższego stopnia zażalenia na bezczynność, o którym stanowi art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W stanie faktycznym sprawy strona skarżąca złożyła pismem z dnia 23 listopada 2009 roku zażalenie na bezczynność organu do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Owszem, skarżący pierwotnie pismo to skierował do Ministra Środowiska, ale został ono przekazane do właściwego organu. Organ udzielił odpowiedzi na to zażalenie pismem z dnia 5 marca 2010 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność była dopuszczalna, zatem wniosek organu o jej odrzucenie, nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego). Reasumując, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 roku, I SAB/Wa 4/06, Lex Nr 204784; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku, I SAB 60/99, OSP 2000/6/87; wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 roku, IV SAB 153/98, Lex Nr 48688, wyrok NSA z dnia 27 października 1998 roku, IV SAB 18/98, Lex Nr 45691). W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący z wystąpił z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o spowodowanie działań w celu zaprzestania prowadzenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości działalności, która jest dla niego uciążliwa. Uciążliwość ta polega na emisji dużych hałasów, zanieczyszczania gleby na działce skarżącego sprzecznie z przepisami prawa i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po otrzymaniu tego pisma organ podjął czynności kontrolne w celu pomiaru poziomu hałasu na gruncie. Kolejne działania organu skupiały się na przekazaniu sprawy właściwym organom, wobec uznania, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest właściwy w sprawie. W tym celu organ przesyłał informację o pomiarach do właściwych organów. Odnosząc się do tej kwestii i jednocześnie merytorycznie ustosunkowując się do argumentacji skargi należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Stosownie bowiem do treści art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z punktu widzenia gwarancji procesowych i podstawowych zasad postępowania administracyjnego pożądanym jest, by organ uznający się za niewłaściwy w sprawie przekazał organowi właściwemu, sprawę w drodze formalnego aktu, czyli postanowienia. Jeżeli podmiot wnoszący podanie uznaje, że jednak ten organ do którego wniósł to podanie jest właściwy w sprawie, może kwestionować treść postanowienia w drodze zażalenia. W stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, do którego wpłynął wniosek skarżącego uznając, że nie jest właściwy w sprawie, przekazywał wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami właściwemu organowi tylko w drodze pisma. Zaniechał wydania postanowienia o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i na tym polega bezczynność organu. Na marginesie wyjaśnić należy, że Sąd nie bada legalności działania organu w znaczeniu poprawności jego twierdzeń odnoszących się do braku właściwości w sprawie. Sąd w niniejszym postępowaniu ocenia tylko kwestię bezczynności organu. Ocena, czy rację ma organ twierdząc, że nie jest właściwy w sprawie wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Kwestia ta może być przedmiotem zażalenia na postanowienie o przekazaniu sprawy wydanego w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczono organowi 30 – dniowy termin od chwili uprawomocnienia się wyroku do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd uznał, iż wspomniany termin będzie realny, gdyż organ dysponuje dokumentami niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia. K.O.