II SAB/Łd 24/10

Dnia 5 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 roku sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie bezczynności w sprawie realizacji robót budowlanych niezgodnie z projektem 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu w sprawie z wniosku M. B. z dnia [...] w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu 10 czerwca 2010r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i wadliwą działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na nieruchomości przy ul. A 29a (dz. nr [...], obręb [...]) w Ł., sąsiadującej z jej nieruchomością. Skarga został złożona w następującym stanie faktycznym: Przed organami nadzoru budowlanego w Ł. toczyło się postępowanie w sprawie inwestycji na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością M. B. W dniu 18 listopada 2009r. M. B. wniosła do [...]WINB zażalenie na brak działań w sprawie ze strony organu pierwszej instancji, podnosząc zarzut nieuprawnionych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Pismo to zostało przekazane organowi pierwszej instancji dnia 9 grudnia 2009r. z zaleceniem podjęcia niezbędnych czynności kontrolnych, [...]WINB wyjaśnił jednocześnie, że zarzut ten – niezgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę -nie był wcześniej zgłaszany. W piśmie z dnia 9 lutego 2010 r. skarżąca ponownie złożyła w [...]WINB pismo zawierające m.in. zażalenie na brak działań PINB w ty zakresie. W piśmie z dnia 24 marca 2010r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 26 marca 2010r. skarżąca poinformowała ponadto organ nadzoru budowlanego o tym, że I. F. zrealizowała roboty budowlane związane z przebudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na wskazanej wyżej nieruchomości niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. M. B. ponownie zażądała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w piśmie z dnia 31 marca 2010r. poinformował jedynie skarżącą o tym, iż budynek mieszkalny na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 29a w Ł. wybudowano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Organ ten nie wskazał przy tym, na podstawie jakich dokumentów poczynił takie ustalenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin na załatwienie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 24 maja 2010r. Do chwili obecnej organ nadzoru budowlanego nie uczynił powyższego, w związku z czym pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ administracji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy spornej inwestycji. Wskazał między innymi, że decyzją z dnia [...], nr [...] nakazano I. F. zaniechania dalszych robót budowlanych w istniejącym budynku mieszkalnym położonym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 29a. Natomiast w dniu 27 maja 2009r. doręczono I. F. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na przebudowę tego budynku mieszkalnego. Organ nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania. Organ wskazał, że w dniu 8 stycznia 2010r. M. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie budowy na sąsiedniej nieruchomości. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania została wyeliminowana z obrotu decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, iż na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał M. B. do sprecyzowania żądania i wskazania podstawy prawnej żądania wznowienia postępowania. M. B. nigdy nie sprecyzowała swoich zarzutów. Nie wskazała na czym, według niej, polega niezgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Z przedłożonych przez inwestorkę dokumentów wynika, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę oraz z sztuką budowlaną i przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§ 2 art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia jej art. 3 § 2 pkt 1 – 4. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest więc dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie wydanej decyzji, postanowienia lub innego aktu prawnego czy czynności. Z kolei zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W postępowaniach ze skargi na bezczynność sąd bada jedynie, czy zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 194/06 Lex nr 318035). O bezczynności organów administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany, a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa. Przy czym, nie ma znaczenia, z jakich przyczyn określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W szczególności obojętnym jest, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonana, bądź że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05 – Lex nr 190899 i z dnia 5 maja 2006r., VI SAB/Wa 1/06 – Lex nr 276779). W postępowaniu tym niezbędne jest wyczerpanie trybu zażaleniowego – złożenie zażalenia na bezczynność do organu odwoławczego (art. 37 § 2 k.p.a.) Złożenie wniosku o podjęcie określonych czynności obliguje więc organ administracji do podjęcia stosownych działań. Wszczęte postępowanie administracyjne winno zostać zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub proceduralnym. Nie jest prawidłowym załatwienie wniosku strony przez poinformowanie jej o stanie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1994r., SAB/Wr 31/93 – ONSA 1995/1/29; wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2001r., I SA 2046/99 – LEX nr 54126). Ponadto załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Podkreślić również należy, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego następuje w dniu złożenia żądania z mocy prawa. Nie jest więc uzależnione od dowolnego uznania organu, do którego zostało skierowane żądanie jego wszczęcia. Z akt administracyjnych wynika, iż takim żądaniem strony w niniejszej sprawie było w istocie pismo skarżącej z dnia 18 listopada 2009r., skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w którym M. B. domagała się m.in. podjęcia działań w związku z realizacją inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu. Tak sformułowane żądanie skarżącej, wraz z zaleceniem [...]WINB podjęcia czynności kontrolnych obligowało więc Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do przeprowadzenia postępowania w sprawie realizacji opisanej wyżej inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na przebudowę projektu. Organ nie podjął jednakże w stosunku do tego wniosku skarżącej żadnych nakazanych prawem czynności i nie zawiadomił stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a więc nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Nie zajął także stanowiska w tej sprawie poprzez wydanie aktu administracyjnego formalnie kończącego postępowanie. Należy przy tym podkreślić, iż pozostawanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w bezczynności w niniejszej sprawie nie budziło również wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który to organ po rozpatrzeniu zażalenia M. B. z dnia 9 lutego 2010r., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 24 maja 2010r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia postępowanie z wniosku z dnia 8 stycznia 2010r. o wznowienie postępowania w sprawie budowy na sąsiedniej nieruchomości. Istotnie PINB prowadził postępowanie wznowieniowe i zakończył je decyzją. Na marginesie jedynie wskazać należy, że organ nieprawidłowo odmówił wznowienia w sprawie zakończonej decyzją nakazująca wstrzymanie robót budowlanych, skoro później wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i bezspornie wznowienia tego postępowania domagała się M. B. To ta decyzja, a nie wskazana w rozstrzygnięciu o odmowie wznowienia, była decyzją kończącą postępowanie w sprawie budowy (czyli pozwolenia na budowę). Przede wszystkim jednak oczywistym jest, że postępowanie z wniosku o wznowienie nie jest tym samym, co postępowanie w sprawie realizacji inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzega, że skarżąca podejmowała kilka niezależnych inicjatyw, wymagających wszczęcia odrębnych postępowań. W tym, niezależnie od postępowania wznowieniowego – postępowania z wniosku z dnia 18 listopada 2009, przekazanego przez [...]WINB w grudniu 2009r. w sprawie niezgodności inwestycji z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakończenie tego postępowania pismem informującym, że inwestycja nie odbiega od tych warunków nie jest rozstrzygnięciem wymaganym przez normy kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, samo przeświadczenie organu o bezzasadności żądania strony, a w konsekwencji tego o braku podstaw do wydania aktu prawnego lub podjęcia innych czynności nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich podjęcia, wszczęcia postępowania i jego zakończenia w sposób uzależniony od poczynionych w jego toku ustaleń. Z ustaleń sądu poczynionych w oparciu o przekazane przez organ administracji akta sprawy wynika nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie załatwił sprawy w terminie określonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w postanowieniu z dnia [...] i nadal pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. Z tych wszystkich względów wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za uzasadnioną i na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu, załatwiającego sprawę w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Z uwagi na okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie wyjaśnić zaś należy, iż wspomniany termin uwzględnia interes skarżącej oraz charakter sprawy i ustawowy termin jej załatwienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie odpowiadającej wysokości uiszczonego wpisu od skargi.