II SAB/Łd 241/17

Dnia 9 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Ł. do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej oraz w zakresie wymierzenia grzywny organowi; 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym we wniosku z dnia 3 października 2017 r. zakresem, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu akt oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) i art. 154 § 6 tej ustawy w dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 3 października 2017 r., doręczonym w dniu 16 października 2017 r., skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o udostępnienie informacji związanych z nieprawidłowościami w zarządzie nad ul. A, która przylega do nieruchomości będącej własnością Spółki. W dniu 7 listopada 2017 r. Spółka otrzymała pismo z Zarządu Dróg i Transportu w Ł., informujące, iż "ZDiT nie posiada dokumentów odnośnie nieruchomości 27/10 w obrębie [...] (takie dokumenty powinny znajdować się w odpowiednim wydziale UMŁ). (...) Pozostałe pytania nie znajdują się w zakresie obowiązków ZDiT". Skarżąca podkreśliła, że nie składała do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. żadnego wniosku o udostępnienie jakichkolwiek informacji. Taki wniosek złożony był natomiast do Prezydenta Miasta Ł. Na ten wniosek do dnia dzisiejszego Spółka nie dostała odpowiedzi, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. w drodze pisma z dnia 20 grudnia 2017 r. wyjaśnił, że powyższy wniosek A o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 października 2017 r. dotyczył dwóch zagadnień. Pytania od nr 1 do nr 6 wniosku dotyczyły sprzątania i utrzymania czystości działki nr 27/10 w obrębie [...] w Ł., stanowiącej fragment ul. [...] i w tej kwestii wyjaśnił, że ww. działka do połowy 2016 r. dzierżawiona była przez Spółkę B w Ł. Spółka ta utrzymywała powyższą działkę w czystości zgodnie z obowiązkami wynikającymi z umowy dzierżawy. Od połowy 2016 r. umowa dzierżawy została rozwiązana i działka ta została przejęta przez jednostkę Miasta zajmującą się drogami publicznymi. Z chwilą przejęcia przez Miasto działki nie została o tym powiadomiona jednostka Miasta zajmująca się utrzymywaniem czystości i porządku. Nie przekazano także informacji do systemu komputerowego Urzędu Miasta Ł., gromadzącego dane ewidencyjne nieruchomości, o tym, że działka nie jest już dzierżawiona. Pozostawał w nim zapis, iż jest ona dzierżawiona przez Spółkę B w Ł. Udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej sprzątania działki pismem z dnia 25 października 2017 r. (nieodebranym i ponownie przesłanym) opierano się na nieprawdziwej informacji zapisanej w systemie komputerowym Urzędu Miasta Ł., gromadzącym dane ewidencyjne nieruchomości, informując, iż sprzątaniem działki nie zajmuje się Miasto. Błąd ten wyniknął z nieprzekazywania informacji pomiędzy jednostkami Miasta realizującymi różne zadania, tj. dzierżawy majątku, zarządzania drogami, sprzątania dróg oraz ewidencjonowania danych o nieruchomościach. Nie dokonano również sprawdzenia tych danych. Jednocześnie organ dodał, że poczynione zostaną działania, w tym dyscyplinujące, mające na celu niedopuszczenie do zaistnienia ww. nieprawidłowości w przyszłości, a działka numer 27/10 w obrębie [...] w Ł. została już objęta stałym utrzymaniem czystości i porządku. Jednocześnie w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. wyjaśniono, że pytania o nr 7 i 8 wniosku Spółki dotyczyły zamiaru i sposobu wydzierżawienia ww. działki przez Miasto. W tym zakresie udzielona została przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu odpowiedź, z której wynika, iż do Zarządu Dróg i Transportu nie wpłynął stosowny wniosek o wydzierżawienie tej działki, a jeśli wpłynie, zostanie rozpatrzony zgodnie z procedurą opisaną w zarządzeniu Prezydenta Miasta Ł. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Ł., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o umorzenie postępowania, o niewymierzanie organowi grzywny, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 października 2017 r. doręczony został Prezydentowi Miasta Ł. w dniu 16 października 2017 r. W dniu 25 października 2017 r. udzielono odpowiedzi na wniosek w sprawie danych firmy odpowiedzialnej za utrzymanie czystości na terenie położonym w Ł. przy ul. A (dz. nr 27/10, obręb [...]). Odpowiedź została udzielona w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na fakt, że odpowiedzi na wniosek z dnia 25 października 2017 r. nie podjęto w terminie, dokonano jej ponownego nadania przy piśmie z dnia 28 listopada 2017 r., wyjaśniając powody owego nadania. W dalszej kolejności Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że ze względu na to, iż wniosek o udostępnienie informacji dotyczył dwóch zagadnień, będących przedmiotem działania nie tylko Urzędu Miasta Ł., ale również jednostki budżetowej, jaką jest Zarząd Dróg i Transportu, jednostka ta udzieliła odpowiedzi na wniosek w zakresie spraw będących przedmiotem jej działalności odrębnym pismem z dnia 31 października 2017 r. Zdaniem organu w tej sytuacji należy uznać, iż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wnioskodawcy udostępniona w terminie, zgodnie z wiedzą, jaką organ posiadał w tym czasie. Takie działanie wypełnia przesłanki z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może skutkować oddaleniem przez Sąd skargi w całości. Jednocześnie organ wskazał, że w wyniku działań podjętych już po udzieleniu odpowiedzi na wniosek, w tym weryfikacji i uaktualnieniu danych zawartych w systemie komputerowym, z którego czerpano dane udzielając odpowiedzi skarżącej co do podmiotu odpowiedzialnego za sprzątanie i utrzymanie czystości przy ul. A, stwierdzono, że informacje przekazane w piśmie z dnia 25 października 2017 r. w tej części okazały się nieaktualne. W tej sytuacji organ ponownie w dniu 17 stycznia 2018 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie ze zweryfikowanymi danymi i zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Uwzględniając powyższe Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że wobec faktu, iż prawidłowej i kompletnej odpowiedzi na wniosek udzielono w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przez co wydanie wyroku w sprawie stało się bezprzedmiotowe, wnosi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o umorzenie postępowania, a nadto o niewymierzanie organowi grzywny, bowiem działanie organu nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ zaznaczył jednocześnie, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że grzywna przewidziana w art. 149 § 2 powołanej ustawy może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy gdy, oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej modyfikuje skargę w ten sposób, że cofa wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej i wymierzenie grzywny organowi. Z kolei pełnomocnik organu wniosła jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nieruchomości przy ul. A, zgodnie z treścią wniosku skarżącej z dnia 3 października 2017 r. (pytania od 1-6 dotyczyły sprzątania i utrzymania czystości działki nr 27/10 przy ul. A, a pytania 7-8 zamiaru i sposobu jej wydzierżawienia). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - Lex nr 1264728). Prezydent Miasta Ł. - jako organ władzy publicznej - jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 u.d.i.p., natomiast informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 3 października 2017 r., dotyczą bezspornie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta, jak podaje pełnomocnik organu, ustała jednak po wniesieniu skargi, bowiem odpowiedź na pytanie skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie ze zweryfikowanymi danymi i zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym została udzielona skarżącej w drodze pisma z dnia 17 stycznia 2018 r. Fakt ten potwierdził pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy i podjęte przez organ działania, w tym działania dyscyplinujące w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości funkcjonowania systemu komputerowego Urzędu Miasta Ł., nie uzasadniają zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, co wobec cofnięcia wniosku o wymierzenie grzywny organowi, w konsekwencji przesądza także o konieczności umorzenia postępowania w zakresie wymierzenia organowi wnioskowanej pierwotnie w skardze grzywny. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wymierzenia grzywny organowi w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W pkt 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) - pkt 3 sentencji wyroku. dcz