II SAB/Łd 25/11

Dnia 18 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania, w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, aktu rozstrzygającego sprawę budynków: mieszkalnego i gospodarczego położonych w S. przy ul. A 6, na działce numer 91/4; 2. zasądza od organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej – T. W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Urząd Rejonowy w Z. na wniosek T. W. i A. W. w dniu [...] lipca 1998 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego realizowanych na terenie działki o nr ewid. 91/4 w S. przy ul. A 6, prowadzonych przez M. P. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] znak: [...]. Z akt sprawy nadto wynika, że T. i A. W. wielokrotnie podejmowali próby mające na celu wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] znak: [...], która jednakże nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Następnie w związku z wnioskiem T. i A. W. z dnia [...] marca 2009 r., jak również tym, że M. P. do chwili obecnej nie zawiadomiła o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyznaczył na dzień 15 kwietnia 2009 r. oględziny tegoż budynku mieszkalnego. Jednakże z uwagi na nieudostępnienie obiektu z powodu nieobecności M. P. wykonano jedynie dokumentację fotograficzną z ulicy A. W trakcie powtórnie wyznaczonych oględzin w dniu 11 maja 2009 r. już w obecności inwestora organ I instancji stwierdził, że budynek mieszkalny ma konstrukcję murowaną, ściany zewnętrzne trójwarstwowe, dach dwuspadowy kryty eternitem. Budynek jest 4-kondygnacyjny, podpiwniczony pod całą powierzchnią. W wyniku porównania istniejącego obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] organ stwierdził, że wybudowano obiekt z odstępstwami od tego projektu polegającymi na: wyniesieniu "0" budynku ponad teren o około 180 cm (wg projektu "0" budynku powinno się znajdować na wysokości 120 cm powyżej poziomu terenu), zmianie wysokości pomieszczeń strychu z projektowanej 4,20 m na 2,70 m w części wyższej budynku i z projektowanej 2,60 m na 2,40 m w części niższej budynku oraz na zmianie konstrukcji i kąta nachylenia połaci dachu. Ponadto organ I instancji ocenił, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie została zakończona, gdyż do zakończenia inwestycji pozostały do wykonania tynki zewnętrzne, parapety zewnętrzne, dokończenie instalacji elektrycznej wraz z montażem oprzyrządowania na I piętrze budynku, nadto barierki ochronne na klatce schodowej prowadzącej na strych oraz do piwnicy. Dodatkowo organ podniósł, że M. P. okazała dziennik budowy przedmiotowej inwestycji: pierwszy wpis do dziennika budowy został sporządzony w dniu 14 listopada 1990 r. przez geodetę o wytyczeniu budynku; kolejny wpis z dnia 8 września 1998 r. przez kierownika budowy o przyjęciu obowiązków kierownika budowy. Zgodnie z tym wpisem stan zaawansowania robót określa się jako surowy zamknięty. Ostatni wpis dokonany przez kierownika budowy pochodzi z dnia 18 września 1998 r. i dotyczy wstrzymania robót. Wpis o zaawansowaniu robót do stanu surowego zamkniętego oznacza, że w 1998 r. budowa budynku została zakończona, natomiast do zakończenia całej inwestycji pozostały roboty wykończeniowe, których zakresu kierownik budowy nie określił. Organ I instancji uznał, że inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania wpisem kierownika budowy do dziennika budowy, a jednocześnie nie dokumentował wpisami do dziennika budowy przebiegu robót, czym naruszył warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisach. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na mocy art. 50 ust. 1pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego, realizowanego na terenie działki o nr ewid. 91/4 w S. Następnie organ I instancji wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nr [...] z dnia [...] nakazującą M. P. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przedłożenie go w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. Po rozpatrzeniu odwołania M. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż zaistniało prawdopodobieństwo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i braku podstawowych dokumentów związanych z budową obiektu. Zdaniem organu II instancji nie zaistniała podstawa do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego spornego budynku. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał M. P. do okazania dziennika budowy. Wezwana stawiła się w dniu 29 października 2010 r. i okazała oryginał dziennika budowy dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie przedmiotowej nieruchomości, którego kopię załączono do akt sprawy. Jednocześnie M. P. złożyła oświadczenie o prowadzeniu robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego bez przerw dłuższych niż dwa lata. Natomiast w toku postępowania przed organami administracji, w następstwie wniesionej w dniu [...] czerwca 2010 r. przez T. i A. W. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. oraz zażalenia pełnomocnika T. W. z dnia [...] października 2010 r., organ nadzoru budowlanego II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] wyznaczył organowi stopnia podstawowego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 grudnia 2010 r. Następnie organ I instancji, po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu 20 grudnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wydał decyzję nr [...] z dnia [...], nakazującą M. P. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przedłożenie go w terminie do dnia 30 kwietnia 2011r. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Raz jeszcze organ odwoławczy wskazał, iż zaistniało prawdopodobieństwo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i braku podstawowych dokumentów związanych z budową obiektu. Zdaniem organu II instancji nie zaistniała podstawa do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego spornego budynku. Organ odwoławczy zauważył potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Powyższą decyzję doręczono organowi I instancji w dniu 17 lutego 2011 r. W dniu [...] kwietnia 2011r. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. odbyła się rozprawa administracyjna, na którą stawiły się M. P. i T. W. W dniu 5 maja 2011r. organ odebrał oświadczenie od świadka – S. D. W dniu 1 kwietnia 2011 r. T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie budynku mieszkalnego realizowanego na terenie działki o nr ewid. 91/4 w S. przy ul. A 6 w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] znak: [...] wydaną przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bowiem zarzut sformułowany w skardze uznał za bezprzedmiotowy w związku z faktem wydania decyzji nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SAB/Gd 8/97) "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 K.p.a." (vide: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998 nr 10, poz. 185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r. III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., zachowuje nadal swoją aktualność z tym, że obecnie zażalenie z art. 37 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. ( por.: J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi", Warszawa 2004, s. 100 ), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik T. W. w dniu [...] października 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Uwzględniając to zażalenie organ nadzoru budowlanego II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] wyznaczył organowi stopnia podstawowego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 grudnia 2010 r. Należy zatem przyjąć, że skarżąca wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a., którego zachowanie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. decyzji w dniu [...], nakazującej M. P. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przedłożenie go w terminie do dnia 30 kwietnia 2011r., nie stanowi w ocenie Sądu przeszkody do wniesienia przez T. W. skargi na bezczynność organu i jej oceny w ramach postępowania sądowego. Decyzja ta wyeliminowana bowiem została z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] i do chwili zamknięcia rozprawy sprawa nie została zakończona w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zaś zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r., SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99 ; publ.: LEX nr 54126). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie wynika, że organ I instancji w dniu 17 lutego 2011 r. otrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] i dotychczas nie wydał decyzji załatwiającej sprawę. Bezczynność organu w tej sprawie jest zatem oczywista, zaś organ nie może zasłaniać się skomplikowanym charakterem sprawy, w której postępowanie toczy się od ponad 13 lat. W tej sytuacji skarżąca ma prawo oczekiwać załatwienia jej w terminie przewidzianym przepisami prawa. Faktem jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wielokrotnie przekroczył już ustawowy dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Opóźnienie to obliguje Sąd do podjęcia działania dyscyplinującego organ, co jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku wydania aktu merytorycznie rozstrzygającego złożony przez skarżącą wniosek. Skargę na bezczynność należało zatem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnić zobowiązując organ do wydania we wskazanym terminie aktu rozstrzygającego sprawę robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego realizowanych na terenie działki o nr ewid. 91/4 w S. przy ul. A 6. O poniesionych przez skarżącą kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. m.m.