II SAB/Łd 25/22

Dnia 6 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza K. w przedmiocie niewydania rozstrzygnięcia w sprawie wykupu pasa ziemi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu [...] r., pod poz. [...]. E.S. M.P., reprezentowana przez opiekuna prawnego M.P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza K. w przedmiocie niewydania rozstrzygnięcia w sprawie wykupu pasa ziemi usytuowanego przed nieruchomością w K., przy ul. A 1. Skarżąca stwierdziła, że wniosek o wykup został złożony do Urzędu Miasta w K. w dniu 15 sierpnia 2005 r. i do chwili obecnej nie został rozpoznany. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdzenie bezczynności organu podczas prowadzonego postępowania; 3. stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązanie Burmistrza Miasta K. do rozpatrzenia sprawy o wykup w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 5. przyznanie od Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 88.830 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M.P stwierdziła, że postępowanie prowadzone przez organ należy uznać za przewlekłe i stwarzające niepewność co do sytuacji prawnej skarżącej. Od dnia złożenia wniosku upłynęło bowiem około 17 lat, a sprawa nie jest zakończona. W ocenie M.P., zachowanie organu świadczy o świadomym i celowym wydłużaniu postępowania, co narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organ nie tylko przekroczył termin załatwienia sprawy, ale również prowadził postępowanie w sposób opieszały, nie podejmując niezbędnych czynności, a jedynie takie, które nie zmierzały do zakończenia postępowania oraz czyniąc to nieefektywnie. M.P. stwierdziła, że wyczerpała wszelkie dostępne środki zaskarżenia. Ponadto wniosła zażalenie – skargę do organu wyższego stopnia – Starosty Powiatowego w P. z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz wielokrotnie składała pisma ponaglające wykup. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu Burmistrz K. wskazał, że żądania skargi dotyczące procedury sprzedaży nieruchomości, zobowiązania organu do sprzedaży gruntu oraz zasądzenia kwoty, która miałaby stanowić pewne zadośćuczynienie na rzecz skarżącej, mieszczą się w sferze działa dominium a nie imperium organu władzy samorządowej, zatem w powyższym zakresie nie toczy się żadne postępowanie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłoby być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przedmiot skargi stanowią de facto roszczenia cywilne, do których rozstrzygania właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji, czy też sąd administracyjny. Zdaniem organu, Burmistrz K. nie jest zobowiązany do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, czy też do wydania innego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., stąd nie przysługuje skarżącej skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 - 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zatem dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej, będąc zobligowanym do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność – art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.") lub prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość – art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 7 sierpnia 2005 r. M.P. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w K. z wnioskiem o wykupienie części działki komunalnej oznaczonej nr 316/2 o pow. 0,0079 ha z obrębu [...] położonej w K. przy ul. A. Zarządzeniem nr I/117/15 Burmistrza K. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie ustalenia wykazu nieruchomości komunalnych przeznaczonych do zbycia w drodze bezprzetargowej ustalono wykaz nieruchomości będących własnością Gminy K. przeznaczonych do zbycia w drodze bezprzetargowej. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały nr XLVII/494/09 Rady Miejskiej w K.z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie określenia zasad nabywania nieruchomości na własność Gminy K. ich zbywania, zamiany i darowizny, zbywania lokali mieszkalnych, obciążania prawami rzeczowymi ograniczonymi, użytkowania, wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, Burmistrz K. może dokonywać obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność gminy w drodze bezprzetargowej: zbycia nieruchomości lub jej części niezbędnych do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Odnosząc się do treści skargi, Sąd stwierdził, że badaniu pod kątem dopuszczalności skargi podlegało działanie (lub jego brak) Burmistrza K., a przedmiotem zaskarżenia są bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania tego organu wykonawczego, polegające na braku zawarcia umowy w sprawie wykupu nieruchomości gruntowej. W tym miejscu konieczne jest wskazanie, że zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Z kolei z art. 28 ust. 1-3 u.g.n., wynika, że prowadzenie postępowania przetargowego lub odstąpienie od niego jest tylko jednym ze sposobów zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, której podstawę stanowi odpowiednio protokół z przeprowadzonego przetargu albo protokół z rokowań przeprowadzonych przy zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość nr 316/2 o pow. 0,0079 ha z obrębu [...] położonej w K. przy ul. A została przeznaczona do zbycia w trybie bezprzetargowym, co wynika z załącznika – wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, do zarządzenia nr I/117/15 Burmistrza K. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie ustalenia wykazu nieruchomości komunalnych przeznaczonych do zbycia w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z przyjętym przez sądy administracyjne poglądem, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, działanie organów administracji publicznej jest w takim wypadku pozbawione władczego charakteru, a szczególne ukształtowanie procedury zbywania nieruchomości ma jedynie na celu zabezpieczenie interesu publicznego. Tym samym, przeniesienie własności gruntu nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu lub czynności. Prawo własności nieruchomości przenoszone jest w drodze odpowiedniej umowy, wobec czego jej zawarcie nie może być traktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też w tym zakresie nie można w drodze wyniesienia skargi na bezczynność organu "wymusić" na organie gminy zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 120/17 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Wobec powyższych rozważań, należało jednoznacznie stwierdzić, że Burmistrz K. nie miał obowiązku, by w określonym terminie bądź na żądanie skarżącej zawierać umowę o zbycie nieruchomości. Działanie organów, jak już wcześniej podkreślono, nie ma w takim przypadku charakteru władczego, a samo przeniesienie własności gruntu następuje w formie umowy cywilnoprawnej. Strona nie może zatem skutecznie domagać się od organu administracji zawarcia takiej umowy, skoro żaden z przepisów prawa, w tym art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nie mogą być źródłem dla roszczenia o wykup nieruchomości gminnej. Wobec tego skarżąca nie miała roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1729/10, CBOSA). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków w cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży nieruchomości przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż, jak już wcześniej wskazano, zgodnie z art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku z tym sprzedaż nieruchomości może nastąpić wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tego powodu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Wobec tego, niezbędnym warunkiem zaskarżenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w aktualnym stanie prawnym jest złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Z kolei art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Celem złożenia ponaglenia jest wyczerpanie środków zaskarżenia i umożliwienie załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym, ponaglenie powinno poprzedzać złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W rozpoznawanej sprawie skoro skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu, nie zaskarżyła zarzucanej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., to należy przyjąć, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie został w sprawie spełniony. W ocenie Sądu, pisma skarżącej: z dnia 20 czerwca 2013 r. skierowane do Starosty Powiatowego w P. oraz z dnia 22 lutego 2021 r. skierowane do Przewodniczącej Rady Miejskiej w K. nie mogą zostać uznane za ponaglenie, o jakim mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Z treści powyższych pism nie wynika, aby stanowiły one ponaglenie, ponieważ nie zawierają podstawowego elementu tego rodzaju pisma, a więc żądania stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wraz z uzasadnieniem ich zaistnienia. Przyjmuje się bowiem, że ponaglenie powinno zawierać: oznaczenie strony, która je wnosi, adres tej strony, żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa, a także podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto ponaglenie zawiera uzasadnienie, czyli przytoczenie okoliczności, twierdzeń i ocen uzasadniających żądania ponaglenia. W uzasadnieniu należy opisać przebieg postępowania administracyjnego i argumentację dotyczącą tego, że organ administracji był bezczynny, a więc nie załatwił sprawy w przewidzianym przez prawo terminie, albo że postępowanie było prowadzone przewlekle. W uzasadnieniu można przedstawiać argumenty uzasadniające zarzut, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Sopot 2020, art. 37). Podsumowując, należy stwierdzić, że brak zawarcia umowy cywilnoprawnej ze skarżącą dotyczącej zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej przez organ administracji, który, co do zasady, realizując uprawnienia do dysponowania należącym do niego mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z kolei, w sytuacji, gdy skarżąca w wyniku działań organu administracji poniosła straty materialne lub doznała szkody, to dochodzenie ewentualnego odszkodowania należy do drogi cywilnej przed sądami powszechnymi. Działanie organu może być również przedmiotem odpowiedniego wniosku w postępowaniu skargowym, o którym mowa w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221 i nast.). Rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu skargowym nie mają jednak formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie nie można zgodzić się ze skarżącą, że skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższego stopnia, gdyż pisma wskazane przez M.P. jako ponaglenia nie zawierają żądania stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wraz z uzasadnieniem ich zaistnienia. Z powyższych względów Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., o czym orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. E.S.