II SAB/Łd 26/04

Dnia 16 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [....] do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę objętego wnioskiem skarżącego z dnia 7 maja 2004 r.; 2. zasądza od Starosty Powiatu [....] na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 października 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A Sp. z o.o. w W. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w zakresie pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej nr 234/22 w P., gmina P. w terminie określonym w art. 35 kpa i bezzasadnym pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. W skardze A wniósł o: zobowiązanie przez Sąd Starosty [....] w P. do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, wydanie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego na zasadzie art. 155 § 1 psa, informującego Starostę Powiatowego o bezzasadnym stosowaniu przez niego art. 64 § 2 kpa, naruszeniu przepisów prawa oraz spowodowaniu u skarżącego znacznych kosztów i strat, wydanie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego na zasadzie art. 155 § 1 psa, informującego Wojewodę [...] lub organ zwierzchni nad Wojewodą o bezzasadnym niezastosowaniu przez niego środków przewidzianych w art. 37 § 2 i 38 kpa oraz art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz uszczupleniu przez to dochodów Skarbu Państwa, a nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od Starosty Powiatowego w P. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 maja 2004 roku PTK "A " Sp. z o.o. w W. złożyła do Starosty Powiatu P. kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzą: wieża o wysokości 50m wraz z antenami, kontener technologiczny, oraz przyłącze energetyczne na działce nr ewid. 234/22 położonej we wsi P., gm. P., załączając projekt zagospodarowania działki z projektem zjazdu z drogi gminnej na działkę nr ewid.[...] , projekt budowlany wieży antenowej TPM I H=50m oraz projekt wykonawczy instalacji elektrycznych stacji bazowej. Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 10 maja 2004 roku wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku polegających na złożeniu: - wniosku o pozwolenie na budowę zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003r. (Dz.U. Nr 120 poz. 1127) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, zawierającego w swej treści przedmioty inwestycji wymagające uzyskania pozwolenia na budowę w tym również zjazdu z drogi gminnej; - decyzji o warunkach zabudowy ustalającej lokalizację projektowanego zjazdu, - prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane; - zgłoszenia zamiaru wykonania pozostałych obiektów i robót budowlanych, tj. np. przyłącza energetycznego. Wezwanie do uzupełnienie braków doręczono skarżącemu w dniu 11 maja 2004 roku. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia 18.05.2004 r.( nadanym listem poleconym w dniu 18.05.2004 r.) ustosunkował się do żądań Starosty Powiatu [...] wskazując na ich bezzasadność, jednakże złożył dokumenty żądane przez Starostę tzn.: - wniosek o pozwolenie na budowę wypełniony na druku określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, - zgłoszenie budowy obejmujące przyłącze energetyczne, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyjaśnił, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wskazał, że wjazd na teren stacji będzie wjazdem przeznaczonym do czasowego użytkowania, nie wymagającym ani pozwolenia na budowę, ani wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów organ administracji architektoniczno - budowlanej uznał, że złożony ponownie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie spełnia wymagań formalno-prawnych i zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę pozostawił bez rozpoznania, o czym zawiadomił pisemnie inwestora. Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta Powiatu [...] zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza energetycznego do stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] w P. stanowiącego część projektowanego zakresu inwestycji. Od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 2 czerwca 2004 roku inwestor PTK "A" wniósł odwołanie do Wojewody [...] oraz zażalenie na nierozpoznanie sprawy w terminie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy "uznając sprzeciw organu I instancji wobec zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie przyłącza w aktualnym stanie faktycznym i prawnym - de facto do działki nr [...] w P. gm. P. za zasadny, ponieważ ten rodzaj inwestycji, zgodnie z przepisem art. 29 ustawy Prawo budowlane, określającym szczegółowo rodzaje obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Odnośnie natomiast zarzutów inwestora dotyczących nierozpoznania sprawy w terminie Wojewoda [..] stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 37 § 2, ponieważ nie zachodzą przesłanki bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa, ponieważ organ pierwszej instancji poinformował inwestora o konsekwencjach niedostarczenia żądanych dokumentów, a zatem brak jest podstaw prawnych do wzruszenia pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. Po otrzymaniu decyzji Wojewody [..] A Sp. z o.o. złożył w dniu 13 października 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w P., w której zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa, a w szczególności: - art. 6, 7, 8, 12, 16 § 1, 32, 61 § 4, 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), - art. 3 pkt 3, 29 ust. 1 pkt 20 i 24, 30 ust. 7, art. 33 ust. 1 zd. 1 i 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), - art. 50 ust. 2 pkt 1 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), - art. 32 oraz art. 64 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 127 ze zmianami). Wskazał również, że organ nie podjął kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, a w szczególności: - nie wszczął postępowania administracyjnego; - nie zawiadomił, na zasadzie art. 61 § 4 Kpa stron postępowania; - nie dokonał wywieszenia obwieszczenia na zasadzie art. 32 prawa ochrony środowiska; - nie przeprowadził, na zasadzie art. 46 i nast. prawa ochrony środowiska postępowania w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i nie wydał wnioskowanej decyzji. W złożonej skardze skarżący podniósł ponadto, iż żądanie Starosty do złożenia dodatkowych dokumentów było bezzasadne, natomiast złożony przez inwestora wniosek jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzoru wniosków: o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz.1127 ze zm.). Skarżący wyjaśnił również, że pomimo bezzasadności żądanie Starosty Powiatowego w P. złożył w określonym w wezwaniu terminie żądane zgłoszenie budowy przyłącza energetycznego do planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, od którego to zgłoszenia Starosta Powiatu [..] decyzją nr [...] z dnia [...] zgłosił sprzeciw. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący w zakreślonym terminie nie uzupełnił braków formalnych złożonego wniosku, co w ocenie organu spowodowało jego prawidłowe pozostawienie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Skarżący zasadnie podniósł, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, a jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować strony (wyrok SN z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00, OSNP 2000 nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, ONSA 1997 nr 3 poz. 114; wyrok NSA z dnia 3 lutego 1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994 nr 6, poz. 104). Stąd też stronie nie przysługuje na pozostawienie sprawy bez rozpoznania ani odwołanie, ani też zażalenie. Jednakże, jak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w końcowym fragmencie uzasadnienia uchwały z dnia 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00, OSNP 2000 nr 19, poz. 702, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 2001 nr 1, poz. 12), "w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 kpa) osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy (...) o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy" (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00). Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SAB/Gd 8/97) "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 kpa" ( vide: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998 nr 10, poz. 185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r. III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )., zachowuje nadal swoją aktualność, z tym że obecnie zażalenie z art. 37 kpa jest środkiem zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 1 psa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 100), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wezwanie z dnia 10.05.2004 r. przez organ do uzupełnienia wskazanych w nim braków formalnych wniosku z dnia 7.05.2004 r. było bezzasadne i nie znajdowało podstawy prawnej w powołanym art. 64 § 2 Kpa, ani też w przepisach prawa budowlanego. W ocenie Sądu złożony wniosek, wbrew twierdzeniom Starosty [..] jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Wniosek ten zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określonego rozporządzeniem wzoru i nie musiał być złożony na formularzu. Zauważyć ponadto należy, że organ nie dookreślił, z jakim "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury" powinien być zgodny złożony wniosek - brak jest wskazania tytułu, daty i publikacji, a zatem ma rację skarżący zarzucając, że żądanie organu nie spełniało wymagań określonych art. 64 § 2 kpa. Starosta Powiatowy nie wskazał także, na czym miałaby polegać "niezgodność" złożonego wniosku z w/w rozporządzeniem. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący składając wniosek o pozwolenie na budowę obejmujący przyłącze energetyczne kierował się treścią art. 33 ust. 1 zd. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego". Zamierzeniem budowlanym skarżącego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, składająca się z wieży wraz z zespołem anten, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego oraz ogrodzenia. W związku z tym, zgodnie z powołanym przepisem art. 33 ust. 1 zd. 1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę powinno obejmować wszystkie w/w elementy stacji bazowej telefonii komórkowej z wyłączeniem ogrodzenia, co do którego wymagane jest zgłoszenie. Podnieść także należy, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: przyłączy energetycznych do budynków". Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 mówi zatem o przyłączach do "budynków" natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego "wolno stojący maszt antenowy" jest "budowlą" a nie "budynkiem", podobnie jak i kontener technologiczny, do którego bezpośrednio jest skierowane przyłącze energetyczne. Stąd też skarżący zasadnie podniósł, że dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza energetycznego do wieży telefonii komórkowej powinno być wydane pozwolenie na budowę. Bezzasadne było przeto żądanie organu zgłoszenia budowy obejmującego w/w przyłącze. Zauważyć również należy, że Starosta Powiatowy wskazał przyłącze energetyczne jako przykład obiektów, które jego zdaniem powinny być objęte "zgłoszeniem budowy". Takie wezwanie, wskazujące jedynie przykładowo jakie obiekty w ocenie organu powinny być objęte tym zgłoszeniem, nie wypełniało wymagań określonych w art. 64 § 2 kpa, a tym samym organ dopuścił się jego naruszenia. Skarżący złożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym spełnił wymagania określone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Żądanie Starosty i w tym zakresie było zatem bezzasadne, zwłaszcza że Starosta nie wskazał, co w jego ocenie oznacza zwrot "prawidłowo wypełnione", ani nie wskazał "nieprawidłowości", jakie, jego zdaniem znajdują się w złożonym oświadczeniu. W związku z tym wezwanie nie spełniało wymagań z art. 64 § 2 Kpa. We wniosku o wydanie pozwolenia na budowę skarżący wskazał również, że "wjazd na teren stacji będzie wjazdem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, niewymagającym w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy, ". Wjazd do inwestycji na czas jej budowy nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu oraz nie wymaga pozwolenia na budowę. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że na zasadzie art. 59 ust. 1 a contrario i art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też żądanie organu uzupełnienia wniosku o budowę zjazdu oraz przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w zjazdu także było bezzasadne, a Starosta [..] pozostawiając sprawę bez rozpoznania dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego i art. 59 ust. 1 a contrario w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Charakterystyczne w tej sprawie jest również i to, że w piśmie z dnia 5.08.2004 r. stanowiącym odpowiedź Wojewody [..] na zażalenie złożone przez skarżącego w trybie art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy pozwolenia na budowę w ustawowym terminie, organ wskazał na naruszenie przez Starostę [...] przepisu art. 64 § 2 Kpa poprzez żądanie od inwestora dostarczenia dokumentów wykraczających poza zakres nim określony, a jednocześnie zaniechał podjęcia czynności, o których stanowi art. 37 § 2 Kpa. Z przytoczonych względów, podzielając w pełni argumenty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji. O poniesionych przez skarżącego kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) przewiduje możliwość, a nie obowiązek wydania przez skład orzekający sądu postanowienia informującego właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o istotnych naruszeniach prawa lub okolicznościach mających wpływ na ich powstanie. W składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Sąd nie skorzystał z tej możliwości, uznając za wystarczające wydanie orzeczenia nakładającego na organ obowiązek wydania decyzji we wskazanym terminie.