II SAB/Łd 26/15

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. J. i K. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie uznania za strony postępowania postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. J. i K. J. solidarnie wpis w kwocie 100 (sto) złotych, zaksięgowany w dniu 24 lutego 2015 roku pod pozycją [...]. M. J. i K. J. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. polegającą na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie ich wniosku w o uznanie za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismami z dnia 20 września 2014r., z dnia 20 listopada 2014r. oraz z dnia 24 listopada 2014r. skarżący żądali uznania ich za stronę ww. postępowania administracyjnego, natomiast w dniu 8 stycznia 2015r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a., żądając podjęcia czynności. Pomimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pozostawiło ich zażalenie bez odpowiedzi. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., nie podejmując stosownego aktu administracyjnego uchyla się od prawidłowego rozpoznania ich wniosku. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Na tej podstawie skarżący wnieśli o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie, czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do 1000 m 2, parkingu dla samochodów osobowych (do 60 stanowisk) wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ulicy A, totemu reklamowego oraz infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 26/28 na terenie działki o numerze ewid. 315/14 oraz na fragmentach działek drogowych 256/10 i 314/25 w obrębie [...]. W wyniku złożonego odwołania sprawa zawisła przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł.. Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia 2 września 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zawiadomiło strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w prowadzonym w sprawie postępowaniu odwoławczym. Ze wskazanego wyżej prawa skorzystał m.in. K. J., reprezentujący Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej B 22/24. Pismem z dnia 20 września 2014r. skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. oraz pismami z dnia 14 października 2014r., z dnia 24 listopada 2014r., z dnia 26 listopada 2014r. oraz z dnia 9 stycznia 2015r., skierowanymi do Kolegium, M. J. i K. J. zażądali uznania ich za stronę ww. postępowania administracyjnego. Na wnioski te organ udzielił pisemnej odpowiedzi. Organ wyjaśnił następnie, że odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga procesowej formy, a więc takiej osobie nie przysługuje żaden środek odwoławczy od pisma organu w tym przedmiocie. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 31 § 2 k.p.a.) przewiduje jedynie postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej, która może wówczas złożyć zażalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji stroną tego postępowania była Wspólnota Mieszkaniowa B 22/24, którą w postępowaniu przed organem odwoławczym reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, zatem K.J. oraz M. J. jako członkowie ww. Wspólnoty są reprezentowani w postępowaniu w sprawach warunków zabudowy dla decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez ustanowionego (również przez siebie) pełnomocnika. Ponadto K. J. – jako członek zarządu Wspólnoty – w sposób nieograniczony korzysta z przysługującego mu prawa do reprezentowania Wspólnoty, w tym składania dokumentów, uzyskiwania informacji w organie prowadzącym postępowanie oraz wglądu do akt sprawy. Z powyższych względów Kolegium wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie natomiast do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm., w skrócie K.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 K.p.a.). W następnej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 K.p.a. nie można jednak wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Tym samym organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., sygn. akt IV SA 2027/96 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 60/08 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z dnia 16 października 2008r., II GSK 340/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Działanie organu polegające na wysłaniu do wnioskodawcy pisma wyjaśniającego, iż z uwagi na brak interesu prawnego nie jest on stroną postępowania, a nawet brak jakiegokolwiek działania co do wniosku i nieudzielenie jakiejkolwiek informacji, nie podlegają w ogóle kontroli sądowej. Brak aktywności organu polegający na niepodjęciu żadnych działań, co do wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony nie jest więc bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowej.". Z kolei w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005r., OSK 1347/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Nie można wykazywać posiadania przymiotu strony - w skardze na bezczynność organu - w sytuacji gdy organy orzekające merytorycznie w sprawie przyjęły za ustalone, że osoba ta nie jest stroną w konkretnej sprawie." – orzeczenia dostępne jw. Z powyższego wynika, że brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżących o uznanie ich za stronę postępowania administracyjnego w formie zaskarżalnego aktu. Prawidłowe w takiej sytuacji było działanie organu – załatwienie wniosku w formie informacji udzielonej stronie przez organ. Jednakże od tego rodzaju pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a co za tym idzie wykluczona jest również skarga na bezczynność organu administracji w tym przedmiocie. Pismo, o którym mowa nie może być bowiem traktowane jako inny akt lub czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć wyłącznie spraw, w których przysługuje skarga na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej określone w pkt 1-4a powołanego przepisu. Natomiast podmiot, którego organy nie chcą uznać za stronę postępowania nie jest całkowicie pozbawiony możliwości działania. Jeżeli podmiot taki zdecyduje się na zaskarżenie rozstrzygnięć organu (poprzez złożenie odwołania czy skargi do sądu, jak to uczynić może strona), wówczas kwestia jego legitymacji do udziału w tym postepowaniu zostanie poddana weryfikacji w toku postępowania instancyjnego. Np. jeżeli organ II instancji uzna odwołanie takiej osoby za niedopuszczalne, właśnie jako pochodzące od osoby nie posiadającej przymiotu strony (art. 134 K.p.a.), to na postanowienie to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd wówczas zweryfikuje stanowisko organu co do przysługiwania stronie skarżącej przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym. Analogicznie przymiot strony zostanie zbadany w przypadku wniesienia skargi do sądu na akt wydany przez organ II instancji. Ponadto osoba nieuznana za stronę postępowania może żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wtedy postępowanie organów nastawione będzie przede wszystkim na wyjaśnienie istnienia interesu prawnego podmiotu zgłaszającego żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, a wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia również mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Jednakże w toku trwającego postępowania organ nie podejmuje rozstrzygnięć w kwestii dopuszczenia do udziału w charakterze strony. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Zgodnie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 P.p.s.a.). O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. LS