II SAB/Łd 267/16

Dnia 14 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia punktu 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 roku; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W piśmie z dnia 6 września 2016 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 sierpnia 2016 r. P. J. skierował drogą elektroniczną do Urzędu Miasta K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci 1) wszystkich dokumentów związanych z wydaniem zgody na postawienie dźwigu budowlanego na terenie należącym do miasta, znajdującym się przy ul. A (nr ew. działki 563/10 obręb [...]), 2) wszystkich umów zawartych przez miasto lub jednostki organizacyjne miasta związanych z ww. działką i terenem, na którym stoi dźwig budowlany, 3) informacji o innych czynnościach realizowanych przez miasto i jednostki organizacyjne podległe miastu związanych z postawieniem ww. dźwigu budowlanego. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta K. poinformował wnioskodawcę, że działka o nr 563/10 jest własnością Miasta K., lecz zarządcą tej nieruchomości jest Zarząd Nieruchomości Miejskich w K., w związku z czym Prezydent nie posiada żadnych dokumentów i informacji, o które należy wnioskować do wspomnianej instytucji. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 6 września 2016 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1. ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 198 ze zm.). Wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do rozpoznania jego wniosku z dnia 16 sierpnia 2016 roku i zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na stronie internetowej Zarządu Nieruchomości Miejskich w K. jest odesłanie na stronę Biuletynu Informacji Publicznej (adres BIP podany na stronie Zarządu Nieruchomości Miejskich w K.), który jest Biuletynem Informacji Publicznej Urzędu Miasta K., przy czym jest tylko jedna Elektroniczna Skrzynka Podawcza i to ta, na którą wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Praktyka i orzecznictwo, zdaniem skarżącego, wskazuje, że dopuszcza się utrzymanie jednej gminnej Elektronicznej Skrzynki Podawczej dla jej zakładów budżetowych. Zresztą w analizowanym przypadku gdyby tak nie było to Zarząd Nieruchomości Miejskich w K. nie przestrzegałby przepisów wynikających z ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W związku z tym uważa, że jako wnioskodawca prawidłowo zaadresował swój wniosek. W jego ocenie Prezydent Miasta K. nie dochował należytej staranności wynikającej z kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do braku udzielenia informacji, o którą występował we wniosku złożonym w dniu 16 sierpnia 2016 r. Brak analizy wniesionego wniosku, jak i brak udzielenia informacji jest w jego sprawie jest rażącym naruszeniem prawa wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie brak prawidłowej realizacji wniosku w jego ocenie wynikał z lekceważenia wnioskodawcy przez organ, a także celowego przedłużania postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, ponieważ udzielił on odpowiedzi w ustawowym terminie. Prawidłowo poinformował pismem wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji wskazując jednocześnie podmiot do którego należy złożyć wniosek w tej sprawie. Zdaniem organu, jeżeli nie jest on dysponentem żądanych informacji, nie mieści się w katalogu organów zobowiązanych. Okoliczność, że Zarząd Nieruchomości Miejskich jest jednostką organizacyjną Miasta K. nieposiadającą osobowości prawnej nie oznacza natomiast, że Prezydent Miasta ma obowiązek udzielać informacji publicznych znajdujących się w posiadaniu tej jednostki. Zarząd Nieruchomości Miejskich jako zakład budżetowy Miasta K. realizujący określone zadania Miasta jest odrębnym podmiotem, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto wyjaśnił, że wspólna strona Biuletynu Informacji Publicznej dla Urzędu Miasta K. i jednostek organizacyjnych Miasta nie oznacza, że Zarząd Nieruchomości Miejskich korzysta z Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu. W żadnym miejscu Biuletynu Informacji Publicznej informacja taka nie została podana. Zarówno na stronie internetowej ZNM, jak i w zakładce jednostki organizacyjnej BIP jako kontakt do Zarządu Nieruchomości Miejskich wskazane są jedynie telefony i adres mailowy. Ze strony głównej BIP Urzędu Miasta K. wyraźnie wynika, że Elektroniczna Skrzynka Podawcza, na którą skarżący złożył wniosek jest skrzynką wyłącznie Urzędu Miasta. Organ dodał, że w związku ze złożoną skargą na bezczynność dokonano ponownej analizy sprawy i udzielono skarżącemu informacji w piśmie z dnia 21 września 2016 r., wedle której Prezydent Miasta K. na wniosek Zarządu Nieruchomości Miejskich w K. wyraził zgodę na zawarcie ze spółką A. w K. umowy dzierżawy części działki o numerze ewidencyjnym 536/10 na potrzeby ustawienia żurawia wieżowego. Kserokopie dokumentów dotyczących tej czynności zostały przekazane skarżącemu w dniu 21 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o majątku, którym dysponują władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie 1) wszystkich dokumentów związanych z wydaniem zgody na postawienie dźwigu budowlanego na działce nr 563/10 w K., obręb [...]; 2) wszystkich umów zawartych przez miasto lub jednostki organizacyjne miasta związanych z terenem, na którym postawiono dźwig budowlany oraz 3) informacji o innych czynnościach realizowanych przez miasto i jednostki organizacyjne mu podległe, związanych z postawieniem wspomnianego dźwigu budowlanego. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje, jako dotyczące mienia publicznego, niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Prezydent Miasta K. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Prezydent jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na wniosek skarżącego Prezydent Miasta K. poinformował skarżącego, że nie posiada żądanych dokumentów, bowiem zarządcą nieruchomości tj. działki nr 563/10 jest Zarząd Nieruchomości Miejskich w K.. Co prawda przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany, to w niniejszej sprawie organ nie mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, bowiem na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, organ dysponował informacją w zakresie dzierżawy przedmiotowego gruntu. Jak wynika z akt sprawy w dniu 27 lipca 2016 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta K. pismo Zarządu Nieruchomości Miejskich dotyczące dzierżawy przedmiotowego gruntu, nadto w dniu 4 sierpnia 2016 r. odbyło się posiedzenie Kolegium Prezydenckiego, na którym wyrażono zgodę na zawarcie ze Spółką A w K. wspomnianej umowy dzierżawy nieruchomości. Wobec posiadania informacji w tym zakresie, organ na skutek wniesionej skargi, udzielił zresztą skarżącemu informacji dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy na potrzeby ustawienia żurawia wieżowego, załączając jednocześnie posiadane pisma w sprawie tj. pismo A z dnia 21 lipca 2016 r., pismo Zarządu Nieruchomości Miejskich w K. z dnia 26 lipca 2016 r., pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2016 r. oraz wyciąg z protokołu nr [...] z rozpatrzenia spraw przez Kolegium Prezydenckie z dnia 4 sierpnia 2016 r. Tym samym uznać należy, że organ na dzień orzekania przez tutejszy sąd udzielił skarżącemu informacji w zakresie punktu 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 r. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia w tym zakresie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, bowiem zobowiązanie organu do załatwienia tej części wniosku stało się zbędne. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki. W ocenie sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był bowiem znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 17 sierpnia 2016 r., przy czym wnioskowana informacja (w zakresie pkt 1 i 3 wniosku) została mu udostępniona przy piśmie z dnia 21 września 2016 r. tj. niezwłocznie po wniesieniu skargi. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny, dlatego też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Skarga na bezczynność organu w zakresie punktu 2 wniosku skarżącego tj. udostępnienia wszystkich umów zawartych przez miasto związanych z terenem, na którym postawiony został dźwig budowlany, jest z kolei bezzasadna. Organ na dzień złożenia skargi nie posiadał tego typu umów, o czym poinformował skarżącego w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. W tym miejscu wskazać należy, że Zarząd Nieruchomości Miejskich w K. jest samorządowym zakładem budżetowym Miasta K.. Jak wynika z jego Statutu Zakład nie posiada osobowości prawnej (§ 2), a bezpośredni nadzór nad jego działalnością sprawuje Prezydent Miasta (§ 3). Przedmiotem działania Zakładu jest realizacja zadań własnych Miasta K. w zakresie gospodarki nieruchomościami, w tym zarządzanie lokalami służącymi do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, lokalami użytkowymi oraz innymi miejskimi obiektami poprzez m.in. zarządzanie lub administrowanie innymi nieruchomościami zabudowanymi i niezabudowanymi stanowiącymi własność Miasta K. (§ 4 ust. 1 pkt 3). Zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] określa z kolei m.in. wytyczne dla Zarządu Nieruchomości Miejskich w K. w zakresie zawierania umów dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta K.. Powyższe ustalenia potwierdzają wyjaśnienia organu, według których umowy dzierżawy miejskich nieruchomości gruntowych, będących w zarządzie i administrowaniu Zarządu Nieruchomości Miejskich w K. (tj. m.in. umowę dzierżawy działki nr 563/10 w K.), zawiera i realizuje ten Zakład, a wobec tego jest ich dysponentem i wszelkie wnioski o ich udostępnienie należy kierować do tego właśnie zakładu budżetowego. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt. 1). Wobec udzielenia informacji sąd orzekł nadto o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia punktu 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 r. (pkt. 2) - w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec z kolei ustalenia, że organ nie posiadał dokumentów wskazanych w punkcie 2 wniosku skarżącego, sąd oddalił skargę w pozostałej części, orzekając w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt. 4). JK