II SAB/Łd 29/10

Dnia 15 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 roku sprawy ze skargi E. L. i H. S. na bezczynność Wojewody [...] w zakresie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności części działki zajętej pod drogę publiczną 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w ciągu jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek E. L. i H. S. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w T. przy ulicy A, oznaczonej przez skarżących jako działka o powierzchni 651 m², zajętej po drogę publiczną; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących E. L. i H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. L. i H. S. w dniu 4 stycznia 2010 roku, na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) skierowali do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności "trzeciej części" nieruchomości, położonej na terenie Powiatu [...], o powierzchni 651 m 2 podnosząc, że wskazana nieruchomość została w 1975 roku przejęta pod budowę drogi powiatowej. Wojewoda [...] pismem z dnia 3 lutego 2010 roku, powiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w/w ustawy własności części nieruchomości położonej w T. przy ulicy A, oznaczonej przez wnioskodawców jako działka o powierzchni 651 m2. W zawiadomieniu tym Wojewoda [...], na podstawie art. 50 § 1. w związku z art. 54 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wezwał Zarząd Powiatu [...] do złożenia, w terminie do dnia 31 marca 2010 roku aktualnych i archiwalnych, według. stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku, wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w T. przy ul. A, w obrębie A wraz z odbitką mapy dla tychże nieruchomości, a także udzielenia informacji, czy wskazane nieruchomości stanowiły, na dzień 31 grudnia 1998 roku drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Nadto do udzielenia informacji, czy w/w nieruchomości, od strony ul. A, były i czy są obecnie w jakikolwiek sposób ogrodzone oraz ewentualnie, kiedy takie ogrodzenie zostało postawione, a także kiedy został ustalony przebieg południowej granicy ul. A oraz czy obecna południowa jej granica odpowiada przebiegowi południowej granicy zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 roku. Z powyższych względów termin na załatwienie przedmiotowej sprawy został wyznaczony do dnia 31 maja 2010 roku. W odpowiedzi na powyższe Starostwo Powiatowe w Ł., pismem z dnia 5 marca 2010 roku, znak: [...] wniosło o doprecyzowanie przez Wojewodę [...] wskazanego zawiadomienia poprzez wskazanie numeru spornej działki i wskazanie, jakiego rodzaju mapa ma być przedłożona Wojewodzie. W dniu [...] Minister Infrastruktury wydał postanowienie znak: [...], uznające za nieuzasadnione zażalenie E. L. i H. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie. W dniu 19 lipca 2010 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga E. L. i H. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa, własności "trzeciej części" nieruchomości, położonej na terenie Powiatu [...], o powierzchni 651 m 2 podając, że wskazana nieruchomość została w 1975 roku przejęta pod budowę drogi powiatowej. W uzasadnieniu powyższej skargi, skarżący wyjaśnili, że dwoma decyzjami, kolejno z dnia [...] i [...] Wojewoda [...] uwłaszczył Powiat [...], w stosunku do dwóch części działki stanowiącej przedmiot sporu. Jak twierdzą skarżący trzecia część tejże działki, o powierzchni 651 m 2 jest przedmiotem niniejszego postępowania. W opinii skarżących dziesięcioletni okres oczekiwania na załatwienie sprawy, dotyczącej "procedury odszkodowawczej za przejęty grunt" jest spowodowany złośliwością i celowym działaniem organów administracji, a wyznaczenie 5 miesięcznego, a następnie 11 miesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania administracyjnego narusza dyspozycję art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tejże odpowiedzi organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a celem tego postępowania jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, przez Powiat [...] własności części nieruchomości położonej w T. przy ulicy A, oznaczonej przez wnioskodawców, jako działka o powierzchni 651 m 2, zaś wydanie przez Wojewodę [...] żądanej decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] części ww. nieruchomości uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W przeciwnym razie Wojewoda [...], jako organ administracji publicznej, prowadzący przedmiotowe postępowanie, obowiązany będzie wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia własności ww. części nieruchomości. Zdaniem organu nie można podzielić poglądu E. L. i H. S., iż przedmiotowe postępowanie jest "procedurą odszkodowawczą", bowiem z analizy przepisu art. 74 ust. 4 wskazanej ustawy wynika, że organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania odszkodowawczego jest Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej. Nie można także podzielić poglądu skarżących się, iż "owa procedura trwa dziesiąty rok, albowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących w dniu 4 stycznia 2010 roku. Wojewoda [...] podkreślił, że wprawdzie E. L. i H. S. w dniu 4 sierpnia 2003 roku złożyli do Wojewody [...] wniosek "w sprawie odszkodowania za przejęty grunt w latach 60 - tych i 70 - tych pod drogę publiczną o obszarze 1814 m2", jednakże ów wniosek został załatwiony w całości, czego skutkiem są wspomniane wyżej dwie ostateczne decyzje Wojewody [...]. Dalej organ zaznaczył, iż od chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania Wojewoda [...] podejmuje wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Wnioskodawcy we wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie, nie określili ani numeru działki ewidencyjnej, ani jej powierzchni, zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, załączając jedynie niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kopię mapy. Z wniosku wynika jedynie, że E. L. i H. S. żądają "wydania przez Wojewodę decyzji na trzecią część działki o pow. 651 m2 i z mocy prawa uwłaszczenia Powiatu [...]". Taki stan rzeczy, zdaniem organu, rodzi po stronie Wojewody [...] konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności o aktualne i archiwalne wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości oznaczonych na kopii mapy, załączonej do wniosku, odbitkę mapy ewidencyjnej oraz o pozostałe dokumenty wskazane w pismach Wojewody [...]. Brak bowiem precyzyjnego określenia przez wnioskodawców nieruchomości lub jej części, co powinno nastąpić poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki i jej powierzchni, utrudnia prowadzenie przedmiotowego postępowania. Z załączonej do wniosku kopii mapy, a także z zażalenia z dnia 21 czerwca 2010 r. wynika, iż zdaniem E. L. i H. S., działka o powierzchni 651 m2 wchodzi w skład pięciu działek, zaś te stanowią własność Skarbu Państwa i osób fizycznych. Niezbędne jest zatem dokładne ustalenie, czyją własność stanowią działki, w skład których wchodzi wskazana przez wnioskodawców powierzchnia 651 m2. Punktem wyjścia do dokonania powyższych ustaleń, zdaniem Wojewody, są dokumenty z ewidencji gruntów. Na podstawie tych dokumentów będzie można jednoznacznie ustalić, wskazane przez wnioskodawców nieruchomości oraz podmioty ujawnione w ewidencji gruntów jako właściciele tych nieruchomości. Kończąc organ wyjaśnił, że niezwłocznie po otrzymaniu w/w dokumentów Wojewoda [...] oceni, czy zachodzi konieczność dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do zakończenia przedmiotowego postępowania uniemożliwiają wydanie decyzji administracyjnej na obecnym etapie. W żaden sposób nie przesądza to jednak o tym, iż przedmiotowe postępowanie nie zostanie zakończone w wyznaczonym terminie tj. do dnia 30 listopada 2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SAB/Gd 8/97) "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 K.p.a." (vide: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998 nr 10, poz. 185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r. III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., zachowuje nadal swoją aktualność z tym, że obecnie zażalenie z art. 37 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. ( por.: J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi", Warszawa 2004, s. 100 ), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. W rozpoznawanej sprawie, skarżący skierowali do Ministra Infrastruktury zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie. Należy zatem przyjąć, że wyczerpali tryb postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a., którego zachowanie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zaś zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r., SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99 ; publ.: LEX nr 54126). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Wojewoda [...] zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania po upływie miesiąca od złożenia przez nich wniosku i dopiero wtedy skierował do Zarządu Powiatu [...] żądanie dostarczenia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Nie ulega również wątpliwości, że pomimo upływu 7 miesięcy od daty powyższego zawiadomienia organ nie wydał żadnej decyzji. Podnoszone przez organ okoliczności związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego m. innymi do ustalenia numeru ewidencyjnego wskazanej przez skarżących działki, jej stanu zagospodarowania na dzień 31.12.1998 r. oraz stron postępowania, w ocenie Sądu w żaden sposób nie usprawiedliwiają zaistniałego opóźnienia. Faktem jest, że Wojewoda [...] wielokrotnie przekroczył już ustawowy dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Opóźnienie to obliguje Sąd do podjęcia działania dyscyplinującego organ, co jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej złożony przez skarżących wniosek Skargę na bezczynność należało zatem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnić zobowiązując organ do wydania we wskazanym terminie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wydanie przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] postanowienia znak: [...], uznającego za nieuzasadnione zażalenie E. L. i H. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi. W dacie wydania powyższego postanowienia nie upłynął bowiem przewidziany przepisem art. 35 § 3 K.p.a. termin 2 miesięcy do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. O poniesionych przez skarżących kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. m.o