II SAB/Łd 291/16

Dnia 13 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. D. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 roku D. W. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego. Autor skargi wskazał, że organ nie respektuje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 889/15, dlatego wnioskuje on o podjęcie stosownych działań w celu przymuszenia organu do wykonania wyroku. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie budowy przez skarżącego drewnianego budynku na działce nr ewid. 58, obręb [...] wszczęto na wniosek Z. P. z dnia 28 października 2014 roku. W wyniku ustaleń organ uprawdopodobnił okoliczność, iż wspomniany budynek został wybudowany przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, dlatego w dniu 5 stycznia 2015 roku organ wszczął postępowanie w sprawie. W dniu 22 kwietnia 2016 roku skarżący skierował skargę na działanie organu, dlatego tenże przekazał akta sprawy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Akta wróciły do organu przy piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2016 roku. Po otrzymaniu akt organ rozpatrzył wspomniany wniosek skarżącego o wydanie kserokopii całych akt sprawy, wydając w dniu [...] czerwca 2016 roku postanowienie nr [...] o odmowie wydania kserokopii całych akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 166/16 odrzucił skargę D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego. Z uzasadnienia wskazanego postanowienia wynika, że powodem odrzucenia skargi był zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia, czyli w sprawie zażalenia na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 2628/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. W., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2016 roku. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonania Sądu, że bezczynność dotyczy nieudostępnienia skarżącemu akt sprawy, do czego organ był zobowiązany na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 889/15. Bezczynność ta odnosi się do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Przyjęte przez Sąd I instancji założenie – zdaniem NSA – nie dotyczy bezczynności, która została uczyniona przedmiotem skargi w sprawie. Niezależnie jednak od tego, że przedmiotem bezczynności jest decyzja, czy też postanowienie wydane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, według NSA, odrzucenie skargi nie było zasadne. Sąd Wojewódzki za podstawę odrzucenia skargi przyjął niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia, co znajduje wprawdzie potwierdzenie w oświadczeniu skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 14 czerwca 2016 roku, jednakże oświadczenie takie nie może stanowić podstawy odrzucenia skargi, w sytuacji, kiedy z akt sądowych można wyprowadzić wniosek przeciwny. W aktach tych znajduje się pismo skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 roku (stanowiące wprawdzie wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych), do którego skarżący załączył kserokopię pisma skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W treści tego pisma skarżący wskazał, że w załączeniu przedstawia kserokopię "zażalenia", czyli pismo z dnia 15 czerwca 2016 roku, zatytułowane zostało wprawdzie "odwołanie". W tym piśmie skarżący napisał, że kwestionuje decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże z treści pisma (uzasadnienia) wynika, że istotą pisma jest niezadowolenie skarżącego z niepodjęcia przez organ działania w sprawie – niewydania wnioskowanej kserokopii dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Uwzględniając, iż to nie tytuł pisma, lecz jego treść, należy uznać za decydującą o jego prawnym charakterze, jak również to, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie może być wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce, pismo to spełnia warunki uznania go za zażalenie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Warunek wyczerpania toku instancji w takiej sytuacji – zdaniem NSA – będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie przez organ stanowiska, do którego wniesiono środek prawny z art. 37 § 1 K.p.a. Powołany przepis wiąże skutek wniesienia środka zaskarżenia jedynie z samym wniesieniem tego środka, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie zażalenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie wezwanie do wykazania, iż przed wniesieniem skargi skarżący wniósł zażalenie do organu wyższej instancji na niezałatwienie sprawy w terminie zostało doręczone skarżącemu w dniu 16 czerwca 2016 roku. Oznacza to, że nawet gdyby uznać, że w sprawie rzeczywiście zachodzi brak formalny, którego nieuzupełnienie skutkuje odrzuceniem skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., skarżący uzupełnił taki "brak" w zakreślonym, siedmiodniowym terminie (pismo z dnia 20 czerwca 2016 roku). Podczas rozprawy w dniu 13 stycznia 2017 roku pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu w osobie adw. A. D. oświadczył, że skarga skierowana do Sądu w dniu 25 kwietnia 2016 roku jest skargą na bezczynność organu w zakresie doręczenia dokumentów, nie jest to skarga na niewykonanie wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 889/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Wywody Sądu winna rozpocząć uwaga, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, w kontekście treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 2628/16, Sąd uznał za spełniony. W tej sytuacji skarga jest formalnie dopuszczalna. Przestępując natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, iż celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy również, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. wskazujący, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż skarżący pismem datowanym na dzień 18 marca 2015 roku (które wpłynęło do organu w dniu kolejnym, czyli dnia 19 marca 2015 roku) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie kserokopii pism i protokołów (pismo z dnia 26 stycznia 2015 roku, protokół z dnia 21 stycznia 2015 roku i z dnia 11 grudnia 2014 roku). Pierwotnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...]organ odmówił wydania kserokopii żądanych dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 889/15, po rozpoznaniu skargi D.W., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2015 roku. Niezależnie od powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 7 lipca 2015 roku, doręczonym w dniu 8 lipca 2015 roku, przekazał skarżącemu kserokopię wnioskowanych dokumentów. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się dowód doręczenia tego pisma i kserokopii wnioskowanych dokumentów, podpisany przez ojca skarżącego – J. W., a zatem dorosłego domownika, co zgodnie z art. 43 K.p.a. stanowi skuteczny sposób doręczenia. Całkowicie niezrozumiałe jest w tej sytuacji twierdzenie skarżącego, iż kserokopie żądanych dokumentów nie zostały mu doręczone. Przenosząc powołane regulacje na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że organ poczynił zadość wnioskowi skarżącego z dnia 18 marca 2015 roku o przesłanie kserokopii określonych dokumentów. Skarga wniesiona do Sądu i ostatecznie sprecyzowana na rozprawie w dniu 13stycznia 2017 roku obejmowała zaś bezczynność w zakresie doręczenia dokumentów, o których mowa w sprawie sygn. akt II SA/Łd 889/15, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 roku. Wobec tego Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem uczynił zadość wnioskowi skarżącego przekazując mu w dniu 7 lipca 2015 roku wnioskowane kserokopie dokumentów. Z tego powodu nie zasługuje na podzielenie zarzut skargi, iż organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd przyznał i nakazał wypłatę pełnomocnikowi zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 250 § 1 P.p.s.a. przy zastosowaniu § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i pkt 2 lit. "b" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1714). dc