II SAB/Łd 298/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 roku sprawy ze skargi I. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie stanu technicznego linii energetycznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje od organu na rzecz I. P. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz I. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. II SAB/Łd 298/16 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. (uzupełnionym pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r.) I.P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o natychmiastowe wyłączenie z eksploatacji linii energetycznej 15 kV, biegnącej przez działki nr [...] w Ł., z uwagi na zagrożenie życia, zdrowia i mienia. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek I.P. postępowania w przedmiocie stanu technicznego ww. linii energetycznej. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia I. P., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., II SA/Łd 962/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę I. P. i uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. Kontynuując postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w dniu 5 maja 2016 r. oględziny w sprawie stanu technicznego spornej linii SN 15 kV. Ustalono, że słupy transformatora posiadają niewielkie ubytki, ale nie są w złym stanie technicznym. Jednocześnie stwierdzono, ze słup przelotowy nie trzyma prawidłowego pionu, choć sposób jego posadowienia jest stabilny. W dniu oględzin przedstawiciele A. - właściciela linii - nie przedstawili aktualnych protokołów kontroli w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania linii, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia I.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie postępowania dotyczącego stanu technicznego linii SN 15 kV, wyznaczył organowi stopnia podstawowego dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 10 listopada 2016 r. W dniu 3 listopada 2016 r. I.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wskazując na długotrwały przebieg postępowania i na zły stan techniczny słupa linii energetycznej, wniosła jednocześnie o: 1/ zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, 2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej p.p.s.a., od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, 4/ wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie istnienie zagrożenia dla zdrowia i życia oraz katastrofalny stan techniczny linii, a także celowo bezskuteczne prowadzenie postępowania przez półtora roku, 5/ zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał jednocześnie, że decyzją z dnia [...] nakazał A usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez pionizację słupa nietrzymającego prawidłowego pionu, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina B. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skarg I.P. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie stanu technicznego słupa linii energetycznej (nietrzymającego prawidłowego pionu), zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina B. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Niezbędne jest w takiej sytuacji złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do Sądu. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W dniu 5 września 2016 r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Zatem skarga wniesiona w dniu 3 listopada 2016 r. jest dopuszczalna. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ mógł załatwić sprawę w czasie krótszym niż maksymalny, albo gdy sprawa nie jest załatwiona pomimo upływu terminu do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, z dnia 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13, z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w dacie orzekania przez Sąd można zakwalifikować postępowanie organu jako przewlekłe, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd uwzględniając na skargę przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3/ stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącej z dnia 4 sierpnia 2015 r. (w dniu 10 sierpnia 2015 r. skarżąca sprecyzowała wniosek). Pierwszą czynnością, jaką wykonał organ w sprawie, było wydanie w dniu [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymanego w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...]. Jednakże akty te uznane zostały za nielegalne – wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Pismem z dnia 22 marca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do organu I instancji o podjęcie działań w sprawie spornego słupa, a pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. organ odwoławczy przekazał organowi stopnia podstawowego prawomocny wyrok z dnia 27 stycznia 2016 r. Następną czynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było przeprowadzenie w dniu 5 maja 2016 r. oględzin spornego słupa, w trakcie których uznano, że słup, choć osadzony stabilnie, nie utrzymuje prawidłowego pionu. W dniu 5 września 2016 r., a więc 4 miesiące po przeprowadzeniu oględzin słupa, skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność organu. Zażalenie zostało uwzględnione – postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył organowi stopnia podstawowego dodatkowy termin do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 10 listopada 2016 r. Wprawdzie ten dodatkowy termin został przez organ dochowany, wydał bowiem w dniu [...] akt zobowiązujący właściciela sieci energetycznej do poprawy stanu technicznego słupa, ale nie zmienia to faktu, że nastąpiło to 15 miesięcy po złożeniu przez skarżącą wniosku inicjującego postępowanie. W tym czasie tak naprawdę organ wykonał tylko jedną czynność – dokonał oględzin przedmiotu sporu, co nastąpiło po 9 miesiącach od zainicjowania postępowania, by stosowny akt administracyjny wydać po kolejnych 6 miesiącach od oględzin. Bez wątpienia zatem działania organu okazały się zupełnie nieefektywne, a przy tym podejmowane były w odległych odstępach czasowych. Z art. 35 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Jak to wyżej podniesiono, z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postepowania. Oczywiście wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji z dnia [...], a więc już po złożeniu przez skarżącą skargi i jednocześnie przed terminem rozprawy w niniejszej sprawie, powoduje, że bezprzedmiotowe staje się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. Wydana decyzja załatwia bowiem sprawę merytorycznie. Konstatacja taka nie oznacza jednak, że organ nie prowadził postępowania w sposób rażąco przewlekły w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Organ w sposób oczywisty i niczym nieuzasadniony uchybił terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów k.p.a. Stąd rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku. W świetle powyższego, zasadne jest również orzeczenie w pkt 3 wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jej wysokość określono biorąc pod uwagę argumentację podnoszoną w odpowiedzi na skargę, uznając, że jest ona adekwatna do stopnia naruszenia prawa i spełni swą dyscyplinującą rolę. Na wniosek skarżącej Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 4 wyroku), przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ze względu na literalne brzmienie art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom organu i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł). lf