II SAB/Łd 3/08

Dnia 18 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 roku sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności podziału nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozstrzygnięcia wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności podziału nieruchomości, działki ewidencyjnej nr 9, położonej w miejscowości Ż. (K.) należącej do A. W., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu 8 stycznia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Starosty Powiatu [...] wpłynęła skarga B. S. z dnia 18 grudnia 2007r. na bezczynność Starosty Powiatu [...]. Wskazując na zasadność skargi strona wskazała, iż pismem z dnia 26 października 2007r. skierowanym do Starosty Powiatu [...] wnosiła o unieważnienie podziału działki o nr ewidencyjnym 9 w miejscowości Ż. (obecnie K.) należącej do A. W., gdyż podział nieruchomości został przeprowadzony z naruszeniem art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe skarżący otrzymał pismo z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Starosta poinformował stronę, iż spornego podziału dokonano na podstawie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, iż w momencie podziału tj. w 2005 roku i obecnie przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów wykazana jest jako użytki rolne. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 85 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. dokumentacja geodezyjna dotycząca podziału nieruchomości A. W. sporządzona przez geodetę przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełnia wymagania tego rozporządzenia w zakresie formatu danych ewidencyjnych i standardów technicznych tych danych oraz zawiera wykaz zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem B. S. wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., gdzie podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Po rozpatrzeniu zarzutów skargi na bezczynność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...]. wydało postanowienie, którym uznało zażalenie za niezasadne. Kolegium wyjaśniło, iż zażalenie nie dotyczy sprawy, w której jest stroną i jej załatwienie nie wymaga decyzji administracyjnej Starosty [...]. Pismo odwołującego z dnia 26 października 2007r. jest skargą na niezgodny z prawem podział nieruchomości należącej do innego podmiotu. Natomiast za załatwienie skargi uważa się także zawiadomienie o sposobie jej załatwienia, w ciągu miesiąca odpowiedzi takiej udzielił Starosta w piśmie z dnia 6 listopada 2007r. tj. przed upływem terminu miesięcznego, nie można tym samym uznać, iż organ pozostał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podniósł, iż B. S. uzyskał już odpowiedź Starosty, jednakże niezadowolony z jej treści wniósł skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który uznał skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować nałożeniem na Starostę Powiatu w W. obowiązku rozstrzygnięcia wniosku B. S. i uznaniem, iż zarzut bezczynności organu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym był zasadny. Skarga B. S. jest skargą na bezczynność organu, którą to skargę cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007r., sygn.akt I SAB/Wa 194/06, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 318035). O bezczynności organów administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, wynika z ustawowego obowiązku. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w wykształconym na tym gruncie orzecznictwem sądowym, w wyroku z dnia 5 maja 2006r. WSA w Warszawie stwierdził, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, publ. Lex nr 276779; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005r., sygn.akt VI SAB/Wa 24/05, publ. Lex nr 190899). Jak wynika z akt sprawy po złożeniu przez B. S. wniosku o stwierdzenie nieważności podziału nieruchomości, Starosta W. wystosował do strony pismo z dnia 6 listopada 2007r., w którym poinformował ją o trybie, w jakim przeprowadzony został podział. Poprzestał na przedmiotowym piśmie, przyjmując, iż taki sposób załatwienia sprawy wypełnia wskazania w tym zakresie zawarte w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem Starosty. Zgodnie z art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęcie postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Takim wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne jest niewątpliwie pismo strony o unieważnienie podziału działki, tym samym winno ono skutkować podjęciem czynności zmierzających do ustalenia czy podmiot występujący z wnioskiem jest podmiotem uprawnionym, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 28 Kpa, zakresu żądań takiego podmiotu i przepisów prawa materialnego, które znajdą zastosowanie w sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ winien był wydać stosowne rozstrzygniecie uzależnione od wyników poczynionych ustaleń, jeśli uzna, iż wszczęcie postępowania nie jest uzasadnione wówczas odmówi wszczęcia postępowania lub uzna je za bezprzedmiotowe. Jeśli natomiast uzna, iż skarżący nie posiada przymiotu strony to nie jest wystarczające wydanie pisma informacyjnego, gdyż konieczne jest formalne załatwienie sprawy. W związku ze stanowiskiem Samorządowe Kolegium Odwoławczego zawartym w postanowieniu z dnia [...], iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a z którym, przywołując to rozstrzygnięcie Kolegium w odpowiedzi na skargę zgadza się Starosta, zaznaczyć należy, iż wymaga rozróżnienia bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądań strony. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności wyjaśniających w tym zakresie. Bezzasadność żądania strony oznacza natomiast brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 §1 Kpa., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1988r., sygn.akt SA/Wr 957/1988, publ. ONSA 1989/1/22; wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1520/2006;publ. Lex nr 302429). W świetle powyższego wywieść należy, iż złożenie wniosku o podjęcie określonych w nim czynności obliguje organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego, które w zależności od wyników poczynionych ustaleń wyjaśniających, dadzą podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji lub postanowienia. Organ nie może załatwić wniosku strony wyłącznie poprzez poinformowanie jej o stanie sprawy, takie działanie organu uniemożliwia podmiotowi występującemu z konkretnym żądaniem zakwestionowanie tych działań, odejmuje prawo odwołania się i prawidłową kontrolę przez organ wyższego stopnia. Powtórzyć należy, iż przeświadczenie organu o bezzasadności żądań strony a co za tym o braku podstaw do wydania aktu prawnego lub podjęcia innych czynności nie zwalnia organu od podjęcia tych działań, od wszczęcia postępowania i jego zakończenia w sposób uzależniony od poczynionych w toku postępowania ustaleń. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, iż w pełni uzasadniony był zarzut skarżącego. Starosta [...] po złożeniu wniosku wszczynającego postępowanie nie podjął działań, do których obligują go przepisy zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i które nakładają obowiązek rozpatrzenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjnego w oparciu o przeprowadzone ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Starostę [...] do rozstrzygnięcia wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności podziału nieruchomości. Oczywistym jest, iż sposób załatwienia tej sprawy zależeć będzie od wyjaśnienia wszelkich jej okoliczności, od ustaleń w zakresie spełnienia wymogów formalnych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.