II SAB/Łd 30/08

Dnia 10 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ls W dniu 10 sierpnia 2005 roku P. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlu detalicznego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. P. 4 na części działki drogowej oznaczonej nr ewidencyjnym 84/23, obręb G-12. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji P. P. polegającej na budowie kiosku handlu detalicznego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. P. 4 na części działki drogowej o nr ew. 84/23, obręb G-12 określając warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalił powierzchnię zabudowy dla planowanego kiosku (6,0 m2), szerokość elewacji frontowej (2,5 m), wysokość elewacji frontowej (2,6 m) oraz wskazał, że dach kiosku musi kontynuować formę i spadki połaci dachowych kiosków sąsiednich (spadek połaci dachowej do 3%). Organ ustalił również nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości 3,0 m od krawężnika trawnika publicznego w kierunku jezdni i równolegle do w/w krawężnika na chodniku ul. P., przy czym planowany obiekt miał być zlokalizowany pomiędzy tą linią zabudowy a krawężnikiem trawnika publicznego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził również, że zamierzenie inwestycyjne P. P. jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień oraz spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana obiektami pozwalającymi określić wymagania dotyczące kształtowania nowej zabudowy (kioski handlowe), planowana zabudowa posiada dostęp do drogi publicznej oraz zapewniona jest obsługa inwestycji w zakresie dostaw energii elektrycznej. Inwestycja, zlokalizowana w pasie drogowym, spełnia również wymogi wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2000 nr 71, poz. 838 z zm.), a także warunki, jakie zarządca drogi postawił dla tego typu obiektu. Od powyższej decyzji P. P. złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania oraz pisma uzupełniającego z dnia 16 lutego 2006 r. skarżący zarzucił decyzji Prezydenta Miasta Ł., że zapadła z naruszeniem art. 9 i art. 10 k.p.a., art. 3 pkt 1, art. 6 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z jego wnioskiem. We wniosku skarżący wskazał parametry inwestycji, które zostały zaakceptowane przez zarządcę drogi. Organ I instancji, zmieniając bez jego wiedzy parametry planowanej inwestycji, pozbawił stronę prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącego organ nie miał prawa dokonywać zmian w planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że udzielenie zgody na ustawienie kiosku o powierzchni innej, niż wskazana we wniosku, było wynikiem istnienia przy ul. P. szeregu kiosków o powierzchni takiej, jaka została ustalona w decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji i dostosowania nowej zabudowy do stanu zabudowy już istniejącej. Stanowisko organu I instancji znajduje również oparcie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego celem jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożeniem na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. W skardze na powyższą decyzję P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zarzucając obu decyzjom naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 7, 9, 10 i 77 k.p.a. oraz art. 6, 56 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Łd 282/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, iż orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 i 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, iż rozpoznając ponownie sprawę organy administracji mają obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a w szczególności wyjaśnić, zgodność funkcji wszelkich obiektów położonych w obszarze analizowanym (nie tylko kiosków handlowych) z funkcją planowanego przez skarżącego obiektu i czy rzeczywiście względy bezpieczeństwa ruchu pieszego i samochodowego w miejscu planowanej inwestycji przemawiają za ograniczeniem powierzchni zabudowy (tego rodzaju okoliczności nie zostały podniesione ani przez Zarząd Dróg, ani też nie zostały uwzględnione w sporządzonej w toku postępowania analizie urbanistycznej ).Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny również wyeliminować uchybienia procesowe rzutujące na prawa stron w postępowaniu, a przede wszystkim zapewnić stronom należyty udział w postępowaniu, w szczególności przez zachowanie właściwej formy informowania o poszczególnych etapach postępowania i podjętych rozstrzygnięciach. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1639/06 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekł o jej oddaleniu. W piśmie z dnia 28 marca 2008 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., P. P. działając na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. polegającą na nie wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlu detalicznego w Ł. przy ul. P. 4. W uzasadnieniu wskazał, iż wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekł o jej oddaleniu, co oznacza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2006 roku uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 27 stycznia 2006 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] stał się prawomocny, a organy administracji miały obowiązek wznowić postępowanie i wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 123 w związku z art. 37 § 2 k.p.a. uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2006 roku, organ I instancji po otrzymaniu w dniu 4 marca 2008 roku akt sprawy przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające, a następnie pismem z dnia 23 kwietnia 2008 roku, doręczonym skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2008 roku zawiadomił o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zażalenie natomiast przewidziane w art. 37 k.p.a. przysługuje wyłącznie w sytuacji niezałatwienia przez organ administracji sprawy w terminach w art. 35 k.p.a lub wyznaczonych na podstawie art. 36 k.p.a. W dniu złożenia przez skarżącego zażalenia tj. 31 marca 2008 roku organ I instancji nie pozostawał w bezczynności, ponieważ termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. nie upłynął. Za początek terminu do rozpoznania niniejszej sprawy należy bowiem przyjąć datę przekazania akt sprawy wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2007 roku organowi I instancji tj. 4 marca 2008 roku. W dniu 5 czerwca 2008 roku skarżący – P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu wskazał, iż złożone w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie nie odniosło żadnego skutku, gdyż organ odwoławczy postanowieniem z dnia 15 maja 2008 roku uznał zażalenie za nieuzasadnione, co spowodowało konieczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 czerwca 2008 roku Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy, w myśl których skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania w terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wskazać także należy, że skarga na bezczynność organu może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a i dopiero przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wskazanych terminów nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Okresy opóźnień spowodowane mogą być natomiast działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący – P. P. wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia 28 marca 2008 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. Oceniając natomiast zasadność wniesionej skargi podnieść należy, iż przytoczone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Bezspornym bowiem w rozpatrywanej sprawie jest, iż po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Łd 282/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1639/06 oddalił skargę kasacyjną. Jak wynika z akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Łd 282/06 odpis powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2006 roku wraz ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. w dniu 24 stycznia 2008 roku. W dniu 4 marca 2008 roku akta sprawy wraz z powyższym wyrokiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.przekazało organowi I instancji. Termin więc, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. należało w niniejszej sprawie liczyć od daty otrzymania przez organ I instancji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2006 roku tj. od dnia 4 marca 2008 roku. W dniu 28 marca 2008 roku, a więc przed upływem terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, skarżący wniósł w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. Postanowieniem z dnia 15 maja 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując w uzasadnieniu na brak faktycznej możliwości załatwienia sprawy przez organ I instancji, a w dniu 5 czerwca 2008 roku skarżący po wyczerpaniu trybu, o którym stanowi przepis art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. Odnosząc się na tle zaistniałego stanu faktycznego do zarzutu bezczynności organu należy po pierwsze wskazać, iż Prezydent Miasta Ł. nie miał realnej możliwości rozpoznania wniosku skarżącego i załatwienia sprawy co do istoty, ponieważ nie dysponował aktami administracyjnymi niniejszej sprawy– akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2006 roku zostały przekazane Prezydentowi Miasta Ł. w dniu 4 marca 2008 roku i dopiero od tej daty należało liczyć termin, jaki przysługiwał organowi I instancji na załatwienie niniejszej sprawy. Zażalenie zostało więc złożone przedwcześnie. Po drugie, co należy podkreślić, decyzją z dnia [...] (a więc jeszcze przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność) Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tym samym organ I instancji wydał więc żądany przez stronę akt prawny jeszcze przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (tj. 5 czerwca 2008 roku). W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł. od dnia wydania powyższej decyzji (tj. [...]) nie pozostawał już w bezczynności, a okoliczność ta powoduje, że Sąd nie może w oparciu o treść art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazać organowi wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Istotnym jest bowiem, iż w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 64/05 Lex nr 191990). Niewątpliwie zatem w dacie orzekania Prezydent Miasta Łodzi nie pozostawał już w bezczynności. Powyższe ustalenia faktyczne w świetle powołanych przepisów prawa uzasadniają zatem stwierdzenie, że wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...] spowodowało brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku w myśl przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uprawniony był orzec jak w sentencji. AŁ