II SAB/Łd 32/07

Dnia 16 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu zobowiązuje Wójta Gminy G. do wydania w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzji w sprawie wszczętej z urzędu w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania przez A. W. terenu, stanowiącego działkę ewidencyjną nr 9, położoną w miejscowości K.. B.S. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie oceny zgodności zagospodarowania terenu z jego przeznaczeniem. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] uznało zażalenie B.S. za uzasadnione w zakresie żądania oceny zgodności sposobu zagospodarowania terenu z jego przeznaczeniem i wyznaczyło Wójtowi Gminy G. nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 maja 2007 roku. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że B.S. w dniu 26 lutego 2007 roku złożył zażalenie na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawach, z którymi zwrócił się do tego organu w dniu 29 stycznia 2007 roku. W zażaleniu wniósł o nakazanie likwidacji produkcji tartacznej prowadzonej przez właściciela sąsiedniej nieruchomości - A.W., gdyż działalność ta jest niezgodna z rodzajem produkcji określonej w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto teren, na którym prowadzona jest działalność, ma przeznaczenie rolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w odniesieniu do powyższej kwestii wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bądź przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jeżeli zmiana jego zagospodarowania, która nie wymaga pozwolenia na budowę, dokonana została bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie, organ I instancji nie ustosunkował się do pisma B.S. z dnia 29 stycznia 2007 roku. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowało Wójta Gminy G. do ustosunkowania się do treści pisma strony, po uprzednim ustaleniu czy B.S. powinien być stroną takiego postępowania. W razie stwierdzenia, że B.S. ma legitymację do występowania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w charakterze strony, Wójt Gminy G. zobowiązany byłby do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Natomiast w razie oceny, iż B.S. nie przysługuje przymiot strony, organ powinien go o tym powiadomić informując jednocześnie o wszczęciu postępowania z urzędu. W dniu 2 maja 2007 roku B.S. wniósł, za pośrednictwem Wójta Gminy G., skargę na jego bezczynność w zakresie oceny zgodności sposobu zagospodarowania terenu z jego przeznaczeniem. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 29 stycznia 2007 roku skierował do Wójta Gminy G. pismo, w którym wniósł o likwidację działalności gospodarczej prowadzonej przez A. W., gdyż jest ona prowadzona na terenie rolniczym. Odpowiedź organu z dnia 12 lutego 2007 roku nie załatwiała sprawy, bowiem wskazywała tylko na fakt, że organ nie może wykreślić wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W odniesieniu do kwestii oceny zgodności sposobu zagospodarowania terenu działki A.W. z przeznaczeniem, B. S. wywodził, że teren, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza ma przeznaczenie rolnicze. Nadto A.W. nielegalnie zmienił sposób użytkowania budynków i celowo podzielił nieruchomość sąsiednią w taki sposób, żeby skarżący nie był już bezpośrednim sąsiadem inwestora. Prowadzona przez A.W. działalność jest bardzo uciążliwa. W konkluzji skargi B.S. podniósł także zarzuty wskazujące na to, że A.W. prowadzi działalność gospodarczą wykraczającą poza zgłoszenie ewidencyjne. Z dokumentów załączonych do skargi wynika, że Wójt Gminy G. pismem z dnia 10 maja 2007 roku poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania terenu niezgodnie z przeznaczeniem i o tym, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wskazał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż została złożona przed upływem terminu wyznaczonego mocą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku. Nadto, organ poinformował, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie użytkowania terenu niezgodnie z przeznaczeniem. W piśmie z dnia 27 września 2007 roku Wójt Gminy G. poinformował, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało, mocą postanowienia z dnia 21 sierpnia 2007 roku, zawieszone na wniosek A.W. (z uwagi na chorobę jego ojca i niemożność prowadzenia spraw urzędowych z powodu depresji), na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SAB/Gd 8/97) "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 K.p.a." ( vide: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998 nr 10, póz. 185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r. III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )., zachowuje nadal swoją aktualność z tym, że obecnie zażalenie z art. 37 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 psa (por. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 100 ), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. W rozpoznawanej sprawie, skarżący skierował zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na bezczynność Wójta Gminy G. Należy zatem przyjąć, że wyczerpał tryb postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a., którego zachowanie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. W wyniku tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] wyznaczyło Wójtowi Gminy G. termin załatwienia sprawy do dnia 18 maja 2007 roku. Wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Wójt Gminy G. uznał, iż B.S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania działki oznaczonej nr ew. 9, położonej w miejscowości K., a następnie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2007 r. zawiesił to postępowanie z powołaniem się na przepis art. 98 § 1 K.p.a. W tej sytuacji Sąd w pierwszej kolejności winien był rozważyć, czy B.S. był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność organu we wskazanej powyżej sprawie. W ocenie Sądu uprawnienie to skarżącemu przysługiwało. Rozważając tę kwestię należało mieć na uwadze wyrok NSA z dnia 20.04.2007 r. II OSK 2019/06 ( pub. LEX nr 325285 ), w którym wyraźnie stwierdzono, iż użytego w art. 50 § 1 ustawy z 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sformułowania interes prawny nie powinno się wiązać wyłącznie z tą postacią interesu prawnego, którym posługuje się przepis art. 28 K.p.a. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) unormowania prawne w zakresie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określa art. 6 ust. 2, który stanowi, że " każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, a nadto do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Co prawda, wskazany przepis nie odwołuje się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", o którym stanowi art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm. ), niemniej jednak linia orzecznictwa ukształtowana na gruncie obowiązywania tego przepisu ma również zastosowanie w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu, a w konsekwencji stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania procesowego statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, że przymiot stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ( w tym także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) nie przysługuje tylko i wyłącznie właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a o tym czy ktoś jest stroną w takim postępowaniu decyduje treść przepisów prawa materialnego oraz miejsce usytuowania nieruchomości ( vide: wyrok NSA z 28.09.2006 r. II OSK 726/2006 - LEX nr 203457; wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2006 r. IVSA/Wa 33/2006 - LEX nr 222273; wyrok WSA w Białymstoku z 2.02.2006 r. IISA/Bk 564/05 - LEX nr 194638 ). Mając na uwadze zakres prowadzonej przez uczestnika postępowania A. W. działalności, którą opisuje chociażby w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2008 r., jako produkcję wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, produkcję wyrobów tartacznych oraz działalność usługową w zakresie impregnacji drewna, nie można mieć wątpliwości co do obszaru oddziaływania tej działalności, która wykracza poza granice działki stanowiącej jego własność. Skarżący jako właściciel nieruchomości usytuowanej zaledwie w odległości kilkunastu metrów od nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza był przeto w ocenie Sądu uprawnionym do wniesienia przedmiotowej skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zaś zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z 11.01.1994 r., SAB/Wr 31/93 - ONSA 1995/1/29; wyrok NSA w Warszawie z 2.02.2001 r., ISA 2046/99 - LEX nr 54126). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Z ustaleń Sądu poczynionych w oparciu o dokumenty złożone przez skarżącego oraz organ wynika, że przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy G. nie zostało zakończone w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., czyli do 18 maja 2007 r., a jego zawieszenie z uwagi na chorobę ojca uczestnika postępowania A.W. nie znajdowało podstawy prawnej w powołanym przepisie art. 98 § 1 K.p.a. W takim zaś przypadku wadliwe zawieszenie postępowania nie czyni bezprzedmiotowym zarzutu bezczynności organu (vide; wyrok NSA w Warszawie z 11.03.1998 r. IV SAB 143/97 - LEX nr 45702). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skoro w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma działać bez zbędnej zwłoki, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub dokonania czynności ma charakter zawiniony, czy też niezawiniony (vide :wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2004 r. I SAB 287/03 - LEX nr 156902). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i nadal pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. Skargę na bezczynność tego organu należało zatem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uwzględnić zobowiązując organ do wydania we wskazanym terminie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. B.C.