II SAB/Łd 32/10

Dnia 6 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 roku sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w zakresie postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wybudowanego obiektu masarni z ubojnią 1. zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku A. L. w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] na rzecz skarżącej A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. L. w dniu 22 czerwca 2010 roku złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa obiektu masarni z ubojnią. W treści skargi autorka wniosła o wyznaczenie organowi ostatecznego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ukaranie winnych zaniedbań. W motywach strona napisała, iż przed wniesieniem skargi wystąpiła z zażaleniem na bezczynność do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Na skutek tego zażalenia, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 26 marca 2010 roku. Pomimo tego organ I instancji nie zakończył postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w trakcie postępowania w sprawie legalności wybudowania budynków masarni w miejscowości N. [...], gm. N. aktualny właściciel – P. F. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na złożony do sądu powszechnego wniosek o zniesienie współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę. W związku z tym organ, postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie, gdyż uznał, że w celu wydania prawidłowej decyzji w sprawie konieczne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie zniesienia współwłasności drogi na odcinku będącym w posiadaniu właściciela ubojni. Odpis tego postanowienia otrzymała m. in. skarżąca. Skarżąca nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach, kończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że celem skargi do sądu administracyjnego na "bezczynność" organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W stanie faktycznym sprawy strona skarżąca złożyła pismem z dnia 13 października 2009 roku zażalenie do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego na bezczynność organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Organ II instancji, na podstawie art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył powiatowemu organowi nadzoru budowlanego dodatkowy termin do załatwienia sprawy – do dnia 26 marca 2010 roku. Z oświadczenia skarżącej, jak i z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ I instancji do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji Sąd ocenił, że skarga na bezczynność organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego jest dopuszczalna. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego). Reasumując, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 roku, I SAB/Wa 4/06, Lex Nr 204784; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku, I SAB 60/99, OSP 2000/6/87; wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 roku, IV SAB 153/98, Lex Nr 48688, wyrok NSA z dnia 27 października 1998 roku, IV SAB 18/98, Lex Nr 45691). Merytorycznie oceniając kwestię bezczynności organu należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że uczestnik postępowania administracyjnego, będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości w dniu 6 lutego 2008 roku poinformował organ nadzoru budowlanego o intensywnych pracach budowlanych trwających w budynkach ubojni. Analogiczne pismo skarżącej datowane na dzień 30 kwietnia 2008 roku wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2008 roku. Po tej dacie pierwszą czynność w sprawie, jaka wynika z akt administracyjnych, organ podjął w dniu 16 czerwca 2008 roku zawiadamiając strony o terminie planowanej na dzień 1 lipca 2008 roku wizji lokalnej. Po tej dacie organ jeszcze kilkakrotnie wyznaczał terminy czynności procesowych na terenie nieruchomości, na której zlokalizowana jest ubojnia. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego merytorycznie postępowanie w sprawie. W toku postępowania organ, po rozpoznaniu wniosku właściciela ubojni, postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na wystąpienie przez właściciela z wnioskiem o zniesienie współwłasności nieruchomości stanowiącej fragment drogi. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym niemniej, Sąd analizując przedmiotową sprawę uznał, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, gdyż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych nie ocenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wówczas bada jedynie legalność prowadzonych lub zakończonych robót budowlanych i ewentualnie ich zgodność z warunkami określonymi w decyzji uprawniającej do prowadzenia tychże robót. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na treść tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1998 roku (sygn. akt: IV SAB 143/97, Lex Nr 45702) i z dnia 23 września 1986 roku (sygn. akt: IV SAB 12/86, ONSA 1986/2/52). Sąd w tych wyrokach wprost wskazał, że zarzut bezczynności organu jest uzasadniony także wtedy, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowany pogląd. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ przez długi okres czasu (od lutego 2008 roku do czerwca 2010 roku) ograniczył swoje działania tylko do czynności nie zmierzających bezpośrednio do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Co więcej, po zawieszeniu postępowania organ w ogóle zaprzestał podejmowania czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Reasumując, Sąd uznał, że jest niewątpliwe, iż organ prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku ubojni, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad 2 lata. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż kwestia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ukarania winnych wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Z treści przepisu art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej lub innej podlega pracownik organu, który z nieuzasadnionych przyczyn m. in. nie załatwił sprawy w terminie. Zagadnienie to może być zatem przedmiotem postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez zwierzchnika służbowego wobec pracownika prowadzącego postępowanie w sprawie. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego do wydania, w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł jak w punkcie drugim na mocy art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis, w kwocie 100 zł, ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). K.O.