II SAB/Łd 34/08

Dnia 14 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania decyzji w przedmiocie wniosku W. S. z dnia [...] o pozwolenie na budowę, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 25.maja 2007r. W. S. złożył w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w B. wraz z wewnętrznymi instalacjami elektryczną, grzewczą, kanalizacyjną, wodociągową oraz szczelnym szambem. Do wniosku dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...], nadto zaś pismo, opatrzone datą [...], określone jako "pismo w sprawie warunków realizacji zadania inwestycyjnego". Pismem z dnia 11.czerwca 2007r. organ I instancji, powołując się na treść art.64 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), wezwał inwestora "do uzupełnienia wniosku z dnia 25.05.2007r. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: elektryczną, ogrzewczą, kanalizacji sanitarnej oraz wodociągową na dz. nr ewid.[...], obr.1 w B. - projekt zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej - projekt instalacji elektroenergetycznej w terminie 7 dni od daty doręczenia (...) wezwania." Jednocześnie pouczono też wnioskodawcę, że nieuzupełnienie wskazanych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 11.czerwca 2007r. W. S. złożył w Starostwie Powiatowym w B. pismo, w którym poinformował, że nie jest w stanie w chwili obecnej określić jak będzie realizować odprowadzenie ścieków z budynku mieszkalnego. O ile "w międzyczasie miasto wybuduje kanalizację", dokona podłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej, w przeciwnym razie na działce zostanie zlokalizowany osadnik. W zakresie instalacji elektroenergetycznej podniósł, iż postępuje zgodnie z poleceniem zakładu energetycznego. Pismem z dnia 19.czerwca 2007r., Starosta B., działając na podstawie art.64 § 2 k.p.a. w zw. z art.33 ust.2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity "Dz.U. z 2003r. nr 207 , poz. 2016 z późn. zmian"), pozostawił bez rozpoznania wniosek inwestora z dnia 25.maja 2007r., wskazując, iż pomimo skierowanego doń wezwania, nie uzupełnił braków wniosku. Na wspomnianym piśmie znajduje się adnotacja W. S., iż odmawia "zwrotu dokumentacji w sprawie wydania pozwolenia na budowę" oraz traktuje otrzymane pismo jako odmowę wydania pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 25.czerwca 2007r. W. S. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o udzielenie "pomocy, ewentualnie informacji jak dalej postępować celem uzyskania pozwolenia na budowę (...)", wskazując, iż nie ma możliwości odwołania się od pisma z dnia 19.czerwca 2007r. W dniu 12.lipca 2007r. został przez Wojewodę Łódzkiego poinformowany o procedurach, związanych z ubieganiem się o pozwolenie na budowę oraz pouczony o możliwości ponownego złożenia wniosku w tym przedmiocie. W dniu 10.lipca 2007r. W. S. złożył w Starostwie Powiatowym w B. pismo z żądaniem wydania pozwolenia na budowę, wskazując na uprzednio złożony wniosek w tym zakresie oraz podnosząc, iż projekt zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej i projekt instalacji elektroenergetycznej doręczy przed odbiorem budynku do użytkowania. Pismem z dnia 11.lipca 2007r., organ I instancji, na podstawie art.64 § 2 k.p.a. ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o projekt zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, projekt instalacji elektroenergetycznej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zgodny z wzorem oraz jeden egzemplarz dokumentacji projektowej, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, wskazując, iż nieuzupełnienie powyższych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 17.lipca 2007r. W. S. złożył do Wojewody Ł. "zażalenie", szczegółowo opisując podejmowane przezeń starania, zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę oraz podnosząc, iż w "sprawie nie występują żadne niezgodności (....), przytoczone w piśmie z dnia 12.lipca 2007r." Pismem z dnia 6.sierpnia 2007r. Starosta B., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z 33 ust.2 ustawy Prawo budowlane pozostawił wniosek inwestora bez rozpoznania wskazując, iż nie uzupełnił jego braków, wskazanych w wezwaniu. Pismem z dnia 7.sierpnia 2007r. W. S. ponownie zwrócił się do Wojewody Ł. z prośbą o udzielenie mu informacji, czego dotyczy pismo Starostwa z dnia 6.sierpnia 2007r., podnosząc, iż składał jeden jedynie wniosek o pozwolenia na budowę w dniu 25.maja 2007r. W dniu 5.listopada 200r. inwestor zwrócił się do Wojewody Ł. o udzielenie informacji m.in. "o przewidywanym terminie odpowiedzi na (...) zażalenie z dnia 17.lipca 2007r." W piśmie z dnia 20.maja 2008r. W. S. ponownie zażądał wydania pozwolenia na budowę. Wezwany w dniu 26.maja 2008r., w trybie art.64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia jego braków poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wniosku, zgodnego z wzorem urzędowym, oświadczył, iż "do wniosku dołączono wszystkie wymagane dokumenty w tym -oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Pismem z dnia 12.czerwca 2008r. Starosta Powiatowy w B., na podstawie art.64 § 2 k.p.a. w zw. z art.33 § 2 ustawy Prawo budowlane pozostawił wniosek inwestora bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych. W dniu 27.maja 2008r., W. S. złożył, skierowaną bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skargę na "postanowienie Starostwa Powiatowego w B. z dnia 19.06.2007r. (...) w sprawie wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego - wniosek z dnia 25.05.2007r." Skarga wspomniana została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Starosty B. i przesłana temuż organowi, stosowanie do treści art.54 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W dniu 14.lipca 2008r. skarga przedmiotowa została wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy przekazana do tutejszego Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie pozostaje w bezczynności. Przedstawiając koleje starań W. S. o uzyskanie pozwolenia na budowę, podniósł mi.in., iż do wniosku z dnia 25.maja 2007r. inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta narzuca w zakresie odprowadzania ścieków przydomową oczyszczalnię ścieków, natomiast w projekcie budowlanym zaprojektowano niezgodne z w/w decyzją szambo szczelne. Niezgodna z decyzją jest również lokalizacja szamba, gdyż leży ono poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W związku z brakami wniosku, organ wezwał zatem inwestora do ich uzupełnienia, w konsekwencji zaś, na skutek ich nieuzupełnienia, pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Po myśli art.3 § 2 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszym toku rozważań p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w indywidualnych sprawach, załatwianych decyzją administracyjną (art.3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność organów, sąd administracyjny zobowiązuje zaś organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa (art.149 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia charakteru skargi oraz jej dopuszczalności. Jak bowiem wynika z treści pisma, wszczynającego postępowania sądowoadministracyjne, intencją skarżącego było zobowiązanie organu administracji architektoniczno-budowalnej do załatwienia jego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 25.maja 2007r., bowiem "pomimo próśb do chwili obecnej nie może takowego uzyskać", został też pozbawiony możliwości złożenia odwołania. Stąd też jego skarga, potraktowana została jako skarga na bezczynność Starosty B., bowiem wskazane przezeń w treści skargi pismo Starosty z dnia 19.czerwca 2007r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.sierpnia 1999.r, sygn.akt I SA 1459/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48574, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.lipca 2005r., sygn.akt IVSAB/Wa 47/05, nielub. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 190636, z dnia 24.maja 2005, sygn.akt II SAB 267/03, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 174017) Zgodnie natomiast z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Po myśli art.37 § 1 k.p.a. natomiast, na niezałatwienie sprawy w terminie, określonym w art. 35 (co do zasady niezwłocznie a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej w odniesieniu do organu I instancji - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżący trzykrotnie składał do Wojewody Ł. (organu odwoławczego w niniejszej sprawie), pisma z prośbą o "udzielenie pomocy w uzyskaniu pozwolenia na budowę", każdorazowo wskazując na złożony w dniu 25.maja 2007r. wniosek. Pismo z dnia 17.lipca 2007r. w sposób formalny określone zostało przezeń jako "zażalenie (...) w sprawie pisma z dnia 19.czerwca 2007r.(...) o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania". Stąd też formalną przesłankę dopuszczalności skargi, związaną z wyczerpaniem środka zaskarżenia, uznano za spełnioną. Przechodząc zaś do rozważań, związanych z oceną zasadności skargi podnieść należy, iż wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Braki wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 25.maja 2007r., wskazane w wezwaniu z dnia 11.czerwca 2007 r., miały charakter materialnoprawny i nie powinny podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., lecz w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wynika choćby z odpowiedzi na skargę, inwestor do wniosku wspomnianego dołączył wszystkie, wymagane przepisami prawa załączniki : tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.33 ust.2 ustawy Prawo budowlane). Ocena kompletności projektu, czy jego zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (a do tego w istocie sprowadzały się, wskazane w wezwaniu z dnia 11.czerwca 2007r., braki), możliwa i konieczna przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogła być wszakże dokonywana na etapie formalnego badania wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza stosowne postępowanie sprawdzające, którego przedmiotem jest: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po bezskutecznym jego upływie wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż organ wadliwie stosując tryb art.64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, na podstawie złożonego przez inwestora w dniu 25.maja 2007r. wniosku o pozwolenie na budowę. Wniosek ten nie zawierał bowiem wad formalnych, uzasadniających pozostawienie go bez rozpoznania w następstwie bezskutecznego wezwania do jego uzupełnienia. Prawidłowo zatem postępowanie, wszczęte wspomnianym wnioskiem, winno zakończyć się decyzją, rozstrzygającą sprawę co do istoty, zaś dostrzeżone braki materialne wniosku, winny były zostać uzupełnione w trybie art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane. Bezskuteczny upływ terminu do ich uzupełnienia, upoważniałby natomiast organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.maja 2006r., sygn.akt I OSK 869/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 236563, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.lipca 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 616/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 258274). W tym kontekście, braki formalne kolejnych, składanych przez W. S. wniosków o pozwolenie na budowę tego samego obiektu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, bowiem postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. zostało skutecznie wszczęte na wniosek inwestora z dnia 25.maja 2007r. (art.61 § 3 k.p.a.). Do chwili obecnej też nie zostało w sposób prawidłowy zakończone decyzją administracyjną, jak tego wymaga przepis art.104 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art.149 p.p.s.a, uznając wniesioną skargę za zasadną, zobowiązano Starostę B. do wydania decyzji, załatwiającej wniosek W. S. o pozwolenie na budowę, w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, uznając termin wspomniany za wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w wysokości równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. A. B.