II SAB/Łd 34/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 14 grudnia 2015 roku; 3. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 7 marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga P.S. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 – powoływana dalej jako: ustawa) i wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż w dniu [...] złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wszelkich należnościach przyznanych zastępcy burmistrza w związku z odwołaniem z pełnionej funkcji, w tym czy przysługiwał ekwiwalent za okres wypowiedzenia. Skarżący dodał, iż w odpowiedzi na powyższe organ poinformował, że zostało wypłacone wynagrodzenie za okres wypowiedzenia "na podstawie i zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy" i odesłał do oświadczenia majątkowego zastępcy burmistrza dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponieważ na stronie Biuletynu Informacji Publicznej nie było informacji, o które strona wnioskowała, w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 12 stycznia 2016r., organ wskazał jedynie okres wypowiedzenia oraz wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponieważ nadal udzielone odpowiedzi nie wyczerpywały wniosku, skarżący ponownie wystąpił do organu. Przy czym w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. organ nadal kierował skarżącego do informacji zamieszczonych na stronie BIP podając, iż tam znajduje się informacja dotycząca wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Skarżący podkreślił, iż organ przekazał jedynie niewielką część z wnioskowanych informacji publicznych. Mimo, iż skarżący wystąpił o informacje dotyczące wszystkich należności, które zostały przyznane zastępcy w związku z odwołaniem z pełnionej funkcji. Organ określił jedynie wysokość przyznanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz długość okresu wypowiedzenia. Nie zostały udzielone informacje dotyczące m.in. wynagrodzenia za okres wypowiedzenia oraz łącznej kwoty przyznanych zastępcy świadczeń. Skarżący podkreślił, iż udzielona mu informacja była tym samym niepełna i nie można jej uznać za prawidłową realizację wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. przypomniał, iż skarżący we wniosku z dnia [...] wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wypłaty świadczeń pieniężnych w związanych z odwołaniem z funkcji zastępcy burmistrza w 2014 roku, z wyszczególnieniem informacji odnośnie ewentualnie przyznanej odprawy pieniężnej, ekwiwalentu za urlop oraz okres wypowiedzenia. Skarżącemu udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 23 grudnia 2015 r. oraz kolejnej w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. Pierwsza odpowiedź zawierała jedynie informację odsyłającą do oświadczenia majątkowego zastępcy, kolejna odpowiedź została udzielona zgodnie z żądaniem skarżącego. Organ bowiem podał zarówno okres wypowiedzenia w związku z odwołaniem jak i kwotę wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2014 rok informując, iż prócz wymienionych, nie wypłacono innych świadczeń pieniężnych. Organ wskazał, iż w dniu 20 stycznia 2016 r. skarżący ponownie wystąpił o udostępnienie informacji publicznej odnośnie "ile wynosiło wynagrodzenie za okres wypowiedzenia" oraz "jakie świadczenia łącznie przyznano w związku z odwołaniem". W odpowiedzi, w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r., organ powołał się na pismo z dnia 12 stycznia 2016 r. w którym skarżącemu została udzielona informacja odnośnie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wskazał, iż wysokość wynagrodzenia za okres wypowiedzenia wynika z oświadczenia majątkowego zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ dodał, iż powołując się na treść oświadczenia majątkowego miał na uwadze treść art. 10 ustawy. Reasumując, w ocenie organu podjął on wszelkie działania zmierzające do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem z dnia 14 grudnia 2015 r., zatem nie istnieje podstawa do uznania bezczynności organu w tym zakresie. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że nie uzyskał wszystkich żądanych informacji do dnia doręczenia mu odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14 – dostępny, jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Taka właściwość sądów administracyjnych wynika z zapisu art. 21 ustawy i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, iż Burmistrz K., w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy). Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konsekwencją oceny, iż podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest wyjaśnienie, iż udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, iż w piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie szczegółowego zestawienia dotyczącego m.in. ewentualnej odprawy, ekwiwalentu za urlop, innych przyznanych świadczeń w związku z odwołaniem z funkcji zastępcy burmistrza. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. organ wskazał, iż okres wypowiedzenia wyniósł 1 miesiąc, wysokość wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2014 rok w ilości 16 dni wyniosła 6483,20zł oraz, iż inne świadczenia pieniężne nie były wypłacone odwołanemu zastępcy burmistrza. Z kolei w odpowiedzi na skargę, której odpis doręczono skarżącemu wskazano kwotę wynagrodzenia za okres 1 miesiąca wypowiedzenia wraz z podstawą prawną informując, że w chwili odwołania zastępca burmistrza zaprzestała świadczenia pracy. W ocenie sądu przywołane pismo z dnia 12 stycznia 2016 r. a także informacje zawarte w odpowiedzi na skargę wyczerpały zakres żądania strony skarżącej co do udostępnienia informacji publicznej. Organ podał żądane przez stronę dane a jednocześnie wskazał, iż innych świadczeń nie wypłacił w związku z odwołaniem ze stanowiska zastępcy burmistrza. W ocenie sądu, lektura pism kierowanych do skarżącego, a przede wszystkim pisma z dnia 12 stycznia 2016 r. oraz odpowiedzi na skargę uzasadnia ocenę, iż organ udostępnił informację publiczną w zakresie jaki zakreślił we wniosku skarżący, choć niewątpliwie z uchybieniem przewidzianego ustawą terminu. Oznacza to, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, a skoro tak to sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana jest nieuprawnione i niemożliwe. Ocena powyższa obligowała sąd do orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2015 r. O powyższym sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd jednocześnie uznał, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Godzi się zauważyć, iż pierwsze pismo w odpowiedzi na żądanie skarżącego organ przygotował już w dniu 23 grudnia 2015 r., poinformował w nim, iż dane dotyczące dochodu byłego zastępcy dostępne są stronie internetowej BIP. Następnie, z uwagi na dalsze, niewątpliwie zasadne zastrzeżenia skarżącego, kolejno w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. i w odpowiedzi na skargę, udostępnił informację publiczną w zakreślonych przez skarżącego ramach. W świetle powyższego nie sposób podzielić oceny skarżącego, iż bezczynność organu, miała charakter rażącej bezczynności. Okoliczności przedmiotowej sprawy, zdaniem sądu, choć potwierdzają naruszenie terminów przewidzianych ustawą a tym samym zaistniałą w sprawie bezczynność, to jednak nie przybrały formy kwalifikowanej, jaką jest rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. IB