II SAB/Łd 35/08

Dnia 1 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi Archidiecezji [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku o doręczenie odpisu decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 21 lutego 2008 roku Archidiecezja [...], reprezentowana przez adwokata J.Z. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. polegającą na nierozpoznaniu wniosku o doręczenie decyzji tego organu w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do wydania w terminie czternastu dni od daty wyroku zarządzenia o doręczeniu pełnomocnikowi Archidiecezji [...] opisanej w skardze decyzji. Skarga została złożona w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, w którym Archidiecezja [...] jest uczestnikiem. Uczestniczka postępowania złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Adwokat J.Z. złożył pełnomocnictwo w sprawie w dniu 5.01.2007r. W postępowaniu odwoławczym uchylono zaskarżoną decyzję, doręczając ją także pełnomocnikowi Archidiecezji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego tymczasowego – kwiaciarni - na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Decyzję doręczono inwestorom – C. N. i P. N. oraz uczestnikowi Archidiecezji [...]. W dniu 25 lipca 2007 roku adwokat J.Z., jako pełnomocnik Archidiecezji [...] wniósł o doręczenie decyzji wydanej w powyższej sprawie. W sierpniu 2007 roku dwukrotnie został wezwany do usunięcia braków pisma przez złożenie pełnomocnictwa. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2008 roku poinformował, iż pełnomocnictwo zostało przez niego złożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim i powinno się znajdować w aktach sprawy. W dniu 14 września 2007 r. pełnomocnik Archidiecezji [...] złożył do Rady Miejskiej w Ł., w trybie art. 227 i 231 k.p.a. skargę na pozostawienie bez rozpoznania jego wniosku z dnia 27.07.2007r. o doręczenie decyzji. Skargę tę Rada Miejska w Ł. przekazała do rozpoznania Prezydentowi Miasta. Pismem z dnia 17 października 2007 roku Prezydent Miasta Ł., odpowiadając na powyższą skargę wyraził pogląd, iż [...] Urząd Wojewódzki i Urząd Miasta Ł. to dwa różne urzędy dwóch odrębnych organów , które nie mogą prowadzić tej samej sprawy administracyjnej, co wynika z treści art. 19 i 20 k.p.a. Pierwszy z wymienionych organów rozpoznawał odwołanie od wcześniej wydanej decyzji, a drugi sprawę udzielenia nowego pozwolenia. Nie jest to zatem ta sama sprawa administracyjna. W kontekście zaś art. 33 §2 i 3 k.p.a., wywodził organ, pełnomocnictwo jest wtedy ustanowione skutecznie, gdy zostanie dołączone do akt danej sprawy. Wobec powyższego, skoro pełnomocnictwo nie zostało złożone w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, ten nie miał podstaw do uznania adwokata J. Z. za pełnomocnika strony i nie był uprawniony do przesłania zadanego odpisu decyzji. W dniu 27.12.2007 roku adwokat J.Z. wezwał Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o doręczenie odpisu decyzji Prezydenta z dnia 6.04.2007r. o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi organ przytoczył argumentację, jak w piśmie z dnia 17.10.2007 r. W tym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17.04.2008 roku odrzucił skargę na bezczynność w przedmiocie wniosku o doręczenie odpisu decyzji uznając, iż doręczenie ma charakter czynności materialno – technicznej, polegającej tylko i wyłącznie na przekazaniu stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec tego niewykonanie takiej czynności przez organ nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08. 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie służy zatem skarga na bezczynność organu (Dz.U. Nr 153 poz.1260 ze zmianami, dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Archidiecezji [...] uchylił zaskarżone postanowienie. NSA. W uzasadnieniu wskazał na konieczność rozważenia związku doręczenia decyzji z początkiem jej obecności w porządku prawnym (art. 110 k.p.a.), jak i obowiązku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). NSA podkreślił, iż w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi można mówić o wydaniu decyzji. Takiego skutku nie wywołuje doręczenie stronie z pominięciem pełnomocnika. W toku ponownego rozpoznania sprawy na żądanie sądu organ dołączył do akt kserokopię pełnomocnictwa złożonego przez adwokata J.Z. w dniu 5.01.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż stosownie do dyspozycji art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem rozważyć dwie kwestie - obowiązku doręczenia decyzji pełnomocnikowi, w istocie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy uczestniczka postępowania była reprezentowana przez pełnomocnika w toku ponownego rozstrzygania sprawy. Dopiero po przesądzeniu tego zagadnienia można rozstrzygać o bezczynności organu i charakterze prawnym doręczenia decyzji administracyjnej. Wracając do kwestii doręczenia decyzji pełnomocnikowi stwierdzić trzeba, iż adwokat J.Z. został skutecznie ustanowiony pełnomocnikiem uczestniczki postępowania - Archidiecezji [...]. Wprawdzie w przesłanych przez organ aktach administracyjnych znajduje się jedynie pismo przewodnie adwokata J.Z. z dnia 28.12. 2007r. skierowane do [...] urzędu Wojewódzkiego zawierające zgłoszenie do udziału w sprawie, natomiast istotnie brakowało pełnomocnictwa, nic nie stało jednak na przeszkodzie, aby organ I instancji zwrócił się do organu odwoławczego o wyjaśnienie kwestii pełnomocnictwa. Tym bardziej, że adwokat J.Z. otrzymał decyzję organu II instancji i jego nazwisko jako pełnomocnika Archidiecezji [...] figuruje pod uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego. Z kserokopii pełnomocnictwa nadesłanej do sądu przez organ odwoławczy wynika, iż w dniu 28.12.2006r. wikariusz generalny Archidiecezji [...] upoważnił adwokata J.Z. do prowadzenia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę kwiaciarni przy ul. A. w Ł. Zatem nie było to pełnomocnictwo do reprezentowania jedynie przed organem odwoławczym, obejmowało prowadzenie sprawy aż do jej zakończenia. Zasadne więc było oczekiwanie pełnomocnika, iż będzie on powiadamiany o kolejnych czynnościach. Pełnomocnictwo zostało udzielone do prowadzenia sprawy, a nie do reprezentowania mocodawcy przed określonym organem, a tylko wówczas organ miałby prawo oczekiwać kolejnego pełnomocnictwa po powrocie akt z innego organu. Pogląd, iż po kasatoryjnej decyzji i powrocie akt do organu I instancji mamy do czynienia z nową (zatem inną) sprawą administracyjną jest nie do zaakceptowania, nie znajduje on uzasadnienia w regulacjach k.p.a. Fakt, iż sprawa jest rozpoznawana przez odrębne organy w poszczególnych instancjach jest oczywisty i nie przesądza o tożsamości sprawy (bądź jej braku), podobnie jak bez znaczenia jest tu kwestia sygnatur nadawanych aktom sprawy. Organ odwoławczy wszak rozpoznaje sprawę przekazaną mu w toku instancji, tę samą, którą rozpoznawał organ stopnia podstawowego. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji organ przekazuje tę samą sprawę do ponownego rozpoznania, organ I instancji prowadzi ponownie sprawę na podstawie pierwotnego wniosku, zatem nie dochodzi do wszczęcia nowego postępowania. Skoro zatem organ niezmiennie prowadził sprawę wszczętą z wniosku inwestorów z listopada 2006 roku, pełnomocnik został prawidłowo umocowany i upoważniony do prowadzenia sprawy, także po jej powrocie z organu odwoławczego. Z powyższego wynika, iż wadą postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta [...] w niniejszej sprawie było niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi Archidiecezji [...]. Organ winien ten błąd wyeliminować i doręczyć decyzję stosowanie do treści art.109 §1 w zw. z art. 40 §2 k.p.a. pełnomocnikowi uczestnika adwokatowi J.Z. Dopiero z tą chwilą doręczenie uczestniczce będzie można uznać za skuteczne. Poza sporem jest bowiem, iż bezskuteczne jest doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy reprezentowana jest przez pełnomocnika. Na marginesie tylko należy zauważyć, że skarżący używa sformułowania "doręczenie odpisu decyzji". W postępowaniu administracyjnym doręcza się stronom i uczestnikom decyzję (postanowienie, akt), sporządzone w liczbie zależnej od liczby uczestniczących w postępowaniu i te egzemplarze, a nie odpisy decyzji (art. 109 §1k.p.a.). Okoliczność ta nie wpływa na rozstrzygnięcie, z przebiegu sporu bezspornie wynika, iż chodzi o doręczenie decyzji. Pomimo trafności zarzutów związanych z niedoręczeniem decyzji pełnomocnikowi uczestnika skarga na bezczynność nie można uznać za dopuszczalną. Dla stwierdzenia bezczynności organu niezbędna jest konstatacja, że organ nie załatwił sprawy stosownie do art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Dla niniejszego postępowania nie jest istotna kwestia dochowania terminu, a problem, czy w ogóle można mówić o skutecznym załatwieniu sprawy. Załatwienie sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. to m.in. wydanie decyzji. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu postanowienia NSA należy rozważyć, czy w sprawie doszło do skutecznego wydania decyzji w kontekście unormowania art. 110 k.p.a. Przepis art. 110 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wydanie decyzji oznacza jej podjęcie i doręczenie (lub ogłoszenie) stronom (uczestnikom) postępowania. W chwili podjęcia (sporządzenia) decyzja nie wywołuje jeszcze skutków prawnych, swój byt prawny decyzja rozpoczyna z chwilą wprowadzenia do obrotu, czyli doręczenia stronie. Przyjmuje się przy tym, że egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania ( tak NSA w wyroku z dnia 19.05.2006r. In OSK 1176/05, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.03.2005 VII SA/Wa 335/04). Konsekwencją jest to, że nie ma bezczynności, bo organ załatwił sprawę, jeżeli jego rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone któremukolwiek z uczestników postępowania. Tak jest w niniejszej sprawie, gdyż poza sporem jest, że decyzję otrzymali inwestorzy, czyli strona z inicjatywy której wszczęto postępowanie. Ustalając, czy w sprawie zachodzi bezczynność , oceniamy zachowanie (zaniechanie) organu w konkretnym postępowaniu, a nie w stosunku do jego poszczególnych uczestników. Wynika to z unormowania zarówno art. 149 p.p.s.a., gdy ustawodawca mówi o skardze na bezczynność organu w s p r a w i e, jak i z regulacji zawartych w art. 35, 37 k.p.a., gdzie jest mowa o załatwieniu sprawy. W tym znaczeniu mówić należy o bezczynności o charakterze przedmiotowym. Można organowi postawić skutecznie zarzut zaniechania w postępowaniu, ale brak podstaw prawnych, by błędne zachowanie (zaniechanie) wobec jednego z uczestników kwalifikować jako bezczynność, zwłaszcza gdy została ona załatwiona i zakończona wydaniem decyzji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując: - organ w kontrolowanej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a., błędnie oceniając, iż po uchyleniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z nową sprawą, w której pełnomocnik winien złożyć nowe pełnomocnictwo i nie doręczając prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi wydanej w sprawie decyzji; błąd ten organ winien naprawić, dokonując doręczenia zgodnie z art. 4 §2 i 109 §1 k.p.a., - błędu powyższego nie można zakwalifikować jako bezczynności, gdyż z chwilą wydania decyzji i jej doręczenia inwestorowi nastąpiło załatwienie sprawy. Niezależnie od powyższych rozważań sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2008 roku, iż doręczenie decyzji jest czynnością procesową, wywołującą skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do zaskarżenia danego aktu oraz że nie mieści się ono w katalogu czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie więc do art.3 §2 pkt 8 nie podlega kontroli także zaniechanie doręczenia, nie można zaskarżyć zaniechania jednostkowego doręczenia decyzji jako bezczynności organu. Nie zmienia to wcześniejszych wniosków, iż z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ skutecznie nie doręczy żadnej ze stron swego aktu, ale wówczas przyczyną bezczynności jest fakt, iż nie rozpoczęła ona bytu prawnego, gdyż nie została skutecznie wprowadzona do obrotu, a więc sprawa nie została załatwiona. Z uwagi na powyższe skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. A.K.