II SAB/Łd 4/08

Dnia 2 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. przyznaje radcy prawnemu K. P. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w P. przy ulicy [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu K P z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 31 lipca 2007r. J.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie niepodjęcia działań zmierzających do wstrzymania prac budowlanych prowadzonych samowolnie, niezgodnie z projektem budowlanym. Uzasadniając skargę strona wyjaśniła, iż jest właścicielką działki nr [...] w miejscowości W., sąsiadującej z działką nr [...], której właściciel Pan M.Z. w dniu 31 lipca 2006r. otrzymał pozwolenie na budowę i prowadzi budowę budynku mieszkalnego. Ponieważ jednak prowadzone prace budowlane, w ocenie skarżącej nie są wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem i naruszają normy określające odległości od granicy jej działki wobec usytuowania ścian budynku z otworami okiennymi w stronę podwórka skarżącej. Skarżąca nadto wskazała, że podczas oględzin w dniu 29 maja 2007 r. odległości mierzone były od ściany budynku inwestora do jej istniejącego fizycznie ogrodzenia rozdzielającego nieruchomości, nie uwzględniono natomiast faktycznej granicy działki, która istnieje na planach. Skarga powyższa była wyrazem niezadowolenie J.K., która pismem z dnia 8 maja 2007r. zwróciła się do organów nadzoru budowlanego o sprawdzenie legalności prowadzonych prac budowlanych. W piśmie tym wskazywała m.in., iż właściciel sąsiedniej nieruchomości zaorał granicę pomiędzy działkami dzięki czemu trudno ustalić czy zachowane są wymagane prawem odległości, strona wnosiła o odtworzenie granic miedzy działami. Zawiadomieniem z dnia 08 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował skarżąca o kontroli prowadzonej budowy przez Pana Z., która ma odbyć się w dniu 29 maja 2007r. Przeprowadzone oględziny, wykazały, iż nie zostały naruszone odległości usytuowania ściany budynku od granicy z działką sąsiednią, to jest ogrodzenia rozdzielającego te nieruchomości, które postawiła skarżąca, a prace są wykonywane zgodnie z projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. J.K. podnosiła również podczas oględzin, że najistotniejszym dla niej jest aby okna i drzwi budowli Pana Z. nie wychodziły na jej nieruchomość – podwórko. Powyższe oględziny stały się podstawą do udzielenia J.K., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pisemnej odpowiedzi z dnia 31 maja 2007 r. W piśmie tym organ nadzoru budowlanego poinformował wnoszącą, że prace budowlane prowadzone są na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego Panu Z. w dniu 31 lipca 2006r. i zgodnie z wytyczeniem posadowienia tegoż budynku na gruncie przez geodetę uprawnionego R.S. w dniu 11 września 2006 r. z zachowaniem odległości wymaganych prawem, co zostało potwierdzone stosownym zapisem w dzienniku budowy. Wobec powyższe w ocenie organu brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie samowoli budowlanej z art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nadto organ wskazał, że usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku zostało rozstrzygnięte na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a ewentualne roszczenia co do rozgraniczenia nieruchomości skarżąca może realizować w drodze postępowania rozgraniczeniowego przed organami administracji bądź sądami powszechnymi w przypadku sporu. Odpowiedź organu i zawarte w niej ustalenia J.K. zakwestionowała pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zatytułowanym "skarga" podnosząc, iż odległość od ściany budynku do ogrodzenia jest mniejsza niż 4 m, a ponadto nie otrzymała protokołu z ponownych pomiarów, o których strona nie była powiadomiona. Skarżąca wskazała, iż w terminie 30 dni otrzymała od PINB pismo, w którym organ wskazał na brak podstaw do wstrzymania prac budowlanych i do ponownego przeprowadzania pomiarów. W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 12 czerwca 2007 r. zatytułowane "skarga", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował J.K. pismem z dnia 23 lipca 2007 r., iż została powiadomiona o sposobie zakończenia sprawy w piśmie organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 31 maja 2007 r. i, że podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nadto organ II instancji wyjaśnił, że jako organ nadzoru kontroluje w toku instancji rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego. W przypadku zaś pozostawania w bezczynności, przysługują mu kompetencje do zobowiązania organu I instancji do prowadzenia postępowania. W sprawie mniejszej barak jest jednak w ocenie organu odwoławczego podstaw do ingerencji w prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W odpowiedzi na skargę J.K. na bezczynność skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 31 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pismami z dnia 7 i 8 maja 2007r. Pani K. wystąpiła o przeprowadzenie czynności kontrolnych dotyczących budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] będącej własnością Pana Z. W wykonaniu żądania strony w dniu 29 maja 2007r. przeprowadzono oględziny, w toku których wykonano pomiary. Ustalono, iż sporny budynek o wymiarach: długość 15,7 m i szerokość 11,7 m, realizowany jest na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 31 lipca 2006r. przez Starostę [...]. Ustalono także na podstawie dziennika budowy, iż roboty budowlane rozpoczęto w dniu 15 września 2006r., wyznaczenia geodezyjnego dokonał uprawniony geodeta. Z kontrolowanych dokumentów wynika, iż odległość wybudowanego budynku wynosi 4 m i jest zgodna z zatwierdzonym projektem. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Reasumując organ wywiódł, iż budynek jest realizowany zgodnie z projektem, co uzasadnia brak podstaw do wstrzymania prac budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, a tym samym do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. Przypomniał, iż pismem z dnia 31 maja 2007r. udzielił już skarżącej obszernej odpowiedzi w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nieco z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w § 2 wskazanego wyżej artykułu p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach, między innymi, skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 ( pkt 8 ), tj. decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołania bądź zażalenia. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które dały podstawę do nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 wyroku. W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Na wstępie należy bowiem podnieść, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). W tym kontekście należy zatem wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., w myśl których skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania w terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wskazać jednak należy, że skarga na bezczynność organu może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i dopiero przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 37 § 1 k.p.a. na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W sprawie niniejszej wyczerpanie trybu z art. 37 k.p.a. nastąpiło w ocenie Sądu przez złożenie pisma J.K. zatytułowanego "skarga" w dniu 12 czerwca 2007 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na niezałatwienie jej wniosku z dnia 7 maja 2007 r. i zakończenie postępowania przez organ I instancji pismem informującym z dnia 31 maja 2007 r. Pismo to w istocie należy traktować jak zażalenie do organu wyższego stopnia. Od daty wpływu wniosku skarżącej do daty złożenia "skargi" upłynął miesiąc, organ nie zawiadamiał o przedłużeniu terminu do jej załatwienia, a pismo organu z dnia 31 maja 2007 r., doręczone skarżącej 4 czerwca 2007 r. stanowiło o braku podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Również organ odwoławczy nie wyznaczył organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy i uznał, że powtórne przytoczenie przebiegu wykonanych czynności i podzielenie poglądu organu pierwszoinstancyjnego w piśmie z dnia 23 lipca 2007 r. wyczerpuje załatwienie sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stanowisko takie, które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, wynika między innymi z opracowania: T.Woś - "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, wyd. II zmienione, str. 63 . Zostało ono wprawdzie zaprezentowane na tle art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ), która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r., jednakże nadal jest ono aktualne z uwagi na analogiczne rozwiązanie przyjęte w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004r., tj. w ustawie p.p.s.a. Obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie jest bowiem należyte i rzetelne wyjaśnienie sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zgromadzenie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). i podjęcie stosownej decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania, nie znajduje oparcia w naczelnych zasadach postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadzie praworządności określonej w art. 6 k.p.a. oraz zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 50114, z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. akt I SA 403/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 55739) Reasumując powyższe rozważania niewątpliwym jest w sprawie niniejszej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakończenia postępowania jedynie pismem z dnia 31 maja 2007 r. informującym stronę o braku podstaw do jego prowadzenia. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania, a więc braku, któregokolwiek elementu materialnoprawnego stosunku prawnego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Zachodzi wtedy postawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sytuacji istnienia natomiast norm prawa pozytywnego opisującego ustalony w sprawie stan faktyczny i braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, sprawa winna być zakończona w drodze decyzji załatwiającej sprawę co do istoty Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem J. K. z dnia 7 maja 2007 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy p.p.s.a., a w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm. ). ar