II SAB/Łd 4/11

Dnia 15 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 roku sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wykonania miejsc parkingowych oddala skargę. Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. J.S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. o zbadanie sprawy istniejącego placu manewrowo-parkingowego, przylegającego bezpośrednio do budynku bloku mieszkalnego [...] przy ul. A w P., w kontekście zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...]. W sprawie ustalono, że decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta P. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej im. A w P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną, w tym układem komunikacyjnym i parkingami. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że inwestor nie wykonał w całość zakresu robót budowlanych wynikających z warunków pozwolenia na budowę, dotyczących miejsc postojowych i parkingowych. W miejscu planowanych miejsc parkingowych i postojowych pozostał utrzymany przez inwestora dotychczasowy utwardzony teren istniejący w okresie poprzedzającym budowę bloku. Inwestor decyzję taką podjął w wyniku dopatrzenia się, że tereny, na których są zlokalizowane miejsca postojowe, stanowią własność Gminy P. W wyniku kolejnych pism i skarg złożonych w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł., organ odwoławczy wszczął w dniu [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej im. A w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną. Wynikiem prowadzonego postępowania było stwierdzenie przez Wojewodę [...]nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej miejsc parkingowych na działkach będących własnością Gminy. W świetle powyższych rozstrzygnięć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. uchylił własną decyzję z dnia [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie bloku mieszkalnego przy ul. A w P. wraz z miejscami parkingowymi i udzieli pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wielorodzinnego bez miejsc parkingowych. W dniu 25 października 2010 r. J.S. złożył bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kolejne pismo, w którym domagał się "zamknięcia parkingu na czas, kiedy inwestor będzie posiadał zatwierdzony projekt na budowę i go zrealizuje, a Nadzór Budowlany wyda pozwolenia na jego użytkowanie". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta P. termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2010 r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P., pismem z dnia 9 grudnia 2010 r., wystosował do stron postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a., pismo o zakończeniu postępowania wyjaśniającego odnośnie do miejsc parkingowych przy bloku mieszkalnym przy ul. A w P., informując przy tym o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Jednocześnie pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. organ wystąpił do J.S. o wykazanie interesu prawnego lub obowiązku, który pozwoliłby uznać go za stronę w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym. Przedłożone dokumenty i udzielone wyjaśnienia w powyższej sprawie nie pozwoliły, w ocenie organu, uznać J.S. za stronę postępowania (pismo z dnia 10 stycznia 2011 r.). Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P., decyzjami z dni[...], Nr [...] i [...], wydanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową im. A w P., do opracowania projektów zamiennych w zakresie miejsc postojowych i parkingów, mających na celu doprowadzenie oddanego do użytkowania budynku mieszkalno-usługowego przy ul. A w P. do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie miejsc parkingowych i postojowych od strony ulicy Polnej i Kościelnej. Pismem z dnia 10 stycznia 2011 r. J.S. powiadomiony został o podjętych w tej sprawie rozstrzygnięciach i sposobie załatwienia sprawy. W dniu 5 stycznia 2011 r. J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. Stwierdził, że mimo wyznaczenia prze [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. terminu do dnia 31 grudnia 2010 r., organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie załatwił sprawy nielegalnie zrealizowanego parkingu na nieruchomości przy ul. A w P.. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika zatem a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zobowiązany został przez organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...], do załatwienia sprawy placu manewrowo-parkingowego, przylegającego bezpośrednio do budynku bloku [...] przy ul. A w P., w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., poprzez wydanie aktu administracyjnego. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dwie decyzje, w których zobowiązał inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową im. A w P. - do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia parkingów przy budynku, w którym skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego, do stanu zgodnego z prawem. Uznać więc należało, że organ wydał akt administracyjny, o którym była mowa w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, czy była to decyzja negatywna, czy też korzystna dla skarżącego. Inną kwestią jest fakt, że skarżący w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie został uznany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za stronę. Stanowisko takie nie może zostać zaakceptowane. W myśl art. 28 ust. 2 stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże postępowanie prowadzone przez organ jest postępowaniem naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, a więc nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego też dla ustalenia, czy skarżący jest stroną postępowania, należy zastosować ogólną regułę z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, jednomyślnie przyjmuje się, że stroną postępowania administracyjnego jest osoba, która wykaże swój interes prawny, mający oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący jest właścicielem lokalu w budynku, do którego przylegają sporne parkingi. Tak więc przepisem prawa materialnego, z którego wywodzi się interes prawny skarżącego, jest § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), określający minimalne odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych (w zależności od ilości stanowisk) od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Niewątpliwie zatem skarżący jest stroną postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. Mimo to decyzje z dnia [...] nie zostały mu doręczone, a o ich wydaniu został jedynie poinformowany odrębnym pismem. Niewątpliwie jest to błąd organu, a skarżący może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym niemniej wada ta nie ma znaczenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że decyzja niedoręczona nie wywołuje skutków prawnych. Dopiero bowiem doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Istnieją również poglądy, że o wydaniu decyzji można mówić dopiero po jej skutecznym doręczeniu stronie. Tym niemniej w niniejszej sprawie niedoręczenie decyzji J.S. nie może wywołać skutku w postaci uznania jego skargi na bezczynność za zasadną. Decyzja wywiera wprawdzie skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, co nie oznacza jednak, by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji z sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., I OSK 297/07). Ponadto podkreślić należy, że wprawdzie wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego jest uzależnione od tego, aby decyzja była skutecznie doręczona, gdyż od daty doręczenia wywołuje ona skutki prawne, to jednak wystarczające jest, aby decyzja była doręczona przynajmniej jednej ze stron postępowania. Nie musi być zatem doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07). W niniejszej sprawie tak właśnie się stało. Decyzje z dnia [...] nie zostały wprawdzie doręczone skarżącemu, ale Spółdzielnia Mieszkaniowa im. A decyzje otrzymała. Oznacza to, że decyzje weszły do obrotu prawnego i wywołują skutki prawne. Ponadto doręczenie wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji nie mieści się w kategorii aktów i czynności wskazanych w katalogu z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z art. 109 k.p.a. doręczenie aktu na piśmie jest czynnością procesową, a prawidłowość dokonania tej czynności może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny jedynie przy ocenie legalności danego aktu i wywołanych przez niego skutków prawnych. Wynika z tego, że doręczenie, jak również "błędne doręczenie", które niewątpliwie miało miejsce w sprawie, nie może być przedmiotem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w oparciu o art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., II OSK 1360/06). Warto w tym miejscu również zauważyć, że art. 149 p.p.s.a. nakazuje sądowi, w przypadku uznania za zasadną skargi na bezczynność, zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzje, których wydania domagał się skarżący (bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy spełniają jego oczekiwania), zostały już wydane. Niedoręczenie tych decyzji jednej ze stron nie może zostać zatem w niniejszej sprawie uznane za bezczynność w rozumieniu tego przepisu. Nie ma przy tym znaczenia, że nie są to rozstrzygnięcia kończące postępowanie – charakter postępowania legalizacyjnego wymaga wydania więcej niż jednego aktu administracyjnego. Skoro zatem nie można zobowiązać organu do wydania żądanych przez skarżącego decyzji, skarga zasługuje na oddalenie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. lf