II SAB/Łd 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o odszkodowanie w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 6 sierpnia 2008 r. S. S. i W. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podnosząc, iż sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania ciągnie się już ponad 23 lata, a kolejne, wyznaczane przez organ terminy rozpoznania sprawy, są przedłużane. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżących trybu z art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r., uchylił ostateczną decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] r. nr [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ulicy część nieruchomości o pow. 4086 m2, położonej w Ł. przy ul. A. 8, w łącznej wysokości 247.121,00 starych złotych, w tym na rzecz J.S. przyznał 4/6 tej kwoty, tj. 164.747,00 starych złotych, a na rzecz S. R.S. i W. S. przyznał po 1/6 powyższej kwoty, tj. po 41.187,00 starych złotych. Od powyższej decyzji odwołali się J.S., S. S. i W. S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazaną decyzję S. S. i Zarząd Miasta Ł. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt IV SA 497/95 i IV SA 498/95 stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, podnosząc, że od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. przysługiwała skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie odwołanie do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Sąd podkreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda winien złożone, na skutek mylnego pouczenia, odwołanie potraktować jako skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] r. i nadać jej właściwy bieg. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 14 lipca 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 529/98 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło wartość przejętej pod budowę ulicy nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na kwotę 46.300 zł, z tym że ustalona kwota pomniejszona została o waloryzowaną kwotę wypłaconego w 1988 r. odszkodowania, tj. kwotę 30.860 zł. Do wypłaty odszkodowania w kwocie 15.440 zł, zobowiązany został Prezydent Miasta Ł. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2721/98 po rozpoznaniu skargi J.S., S.S. i W. S. decyzję tę uchylił, z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 10 i 81 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO w Ł. stwierdziło swą niewłaściwość i przekazało sprawę Wojewodzie [...], który następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na kwotę 173.353,78 zł. Powyższą decyzję Prezydent Miasta Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 305/04 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 856/05 oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...] od wyroku Sądu I instancji. W treści odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał również, iż aktualnie w niniejszej sprawie wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego o wykonanie opinii w formie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości położonej w Ł., osiedle "S.", w obrębie [...] celem ustalenia, w jakim zakresie wypłacone już współwłaścicielom odszkodowania, zrekompensowały poniesioną przez nich szkodę związaną z przejęciem na własność Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości na mocy decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] r. nr [...]. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności niespornym - według Wojewody - jest, iż organ w rozpoznawanej sprawie nie pozostawał bezczynny. Poza tym strony niniejszego postępowania zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. były informowane o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału skarżący zostali zobowiązani w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, do wykazania, że przed złożeniem skargi do Sądu wystąpili do organu administracji publicznej wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność Wojewody [...] w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W. S. został dodatkowo zobowiązany do podpisania skargi. Stosowne wezwania w tym przedmiocie S. S. otrzymał w dniu 29 września 2008 r., zaś W. S. w trybie doręczenia zastępczego w dniu 10 października 2008 r. W odpowiedzi S. S. w dniu 2 października 2008 r. złożył kopię pisma z dnia 13 lutego 2008 r. adresowanego do Ministra Budownictwa zatytułowanego "skarga" na bezczynność Wojewody [...] i Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższe pismo, jak ustalił Sąd, wpłynęło do Ministerstwa w dniu 13 lutego 2008 r. i nie zostało dotychczas rozpoznane przez organ. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 57/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny odpowiada przepisom prawa materialnego i formalnego. W przypadku zaś, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy, Sąd kontroluje, czy organ faktycznie pozostaje bezczynny, mimo, iż winien wydać w konkretnej sprawie i w zakreślonym prawem terminie akt administracyjny (decyzję, postanowienie – art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy), bądź też podjąć czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 40/07- LEX nr 365827, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 111/06 –Lex nr 338187). Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99 (publ. OSP 2000/6/87), zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W świetle art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia ( § 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie ( § 2). W rozumieniu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( § 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ ( § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3). Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3 ( § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( § 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia ( § 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości ( § 2). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, iż S. S. wykorzystał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1k.p.a., wobec czego jego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wbrew twierdzeniu Wojewody [...], jest dopuszczalna i podlega rozpatrzeniu przez Sąd. Skargę do sądu administracyjnego można bowiem wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika, że w dniu 21 lutego 2008 r. do Ministerstwa Budownictwa wpłynęło zażalenie skarżącego na bezczynność Wojewody [...] i Prezydenta Miasta Ł. opatrzone datą 13 lutego 2008 r. Przedmiotowe zażalenie do dnia złożenia skargi, jak i później, nie zostało rozpatrzone przez organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie przechodząc następnie do oceny skargi S.S. na bezczynność Wojewody [...] w kontekście załączonej dokumentacji stwierdził, iż jest ona w pełni uzasadniona. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że do dnia rozprawy, która odbyła się w dniu 3 marca 2009 r., nie została wydana decyzja rozstrzygająca kwestię odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A. 8. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż przedmiotowe postępowanie toczy się od ponad 15 lat. Nie mniej jednak w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla oceny, czy Wojewoda [...] pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy dotyczącej odszkodowania, był moment zwrotu organowi akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po wydaniu w dniu 16 maja 2008 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sygn. akt I OSK 856/05, oddalającego skargę kasacyjną Wojewody [...] od wyroku tutejszego Sądu, uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedmiotowe akta zostały przekazane organowi administracyjnemu w dniu 7 września 2006 r. Od tego momentu aż do dnia rozprawy Wojewoda pięciokrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy. Co istotne, pierwszą czynność zmierzającą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy rzeczonego odszkodowania podjął dopiero po upływie 8 miesięcy, licząc od dnia zwrotu akt - w dniu 21 maja 2007 r., kiedy to zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie wypisów z ewidencji gruntów oraz odbitek z mapy ewidencyjnej dla działek nr ewid. 763, 829, 896, 938, 771, 950. Tego też dnia przedstawiciel organu badał księgi wieczyste spornych nieruchomości. Podkreślić również trzeba, że pomimo tego, iż żądane wypisy z rejestru gruntów wpłynęły do organu w dniu 30 lipca 2007 r., to poza dwukrotnym poinformowaniem stron o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, Wojewoda podjął kolejne czynności po upływie niespełna 1 roku, kiedy to w dniu 21 lipca 2008 r. ponownie zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie stosownych dokumentów. Reasumując, załączona do akt dokumentacja świadczy – w ocenie Sądu - o niebywałej opieszałości organu w załatwieniu sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość znajdującą się w Ł. przy ul. A. 8. Prowadząc rzeczone postępowanie Wojewoda uchybił zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., ale także dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Okoliczność, iż Wojewoda aż pięciokrotnie przedłużał termin ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, nie zmienia faktu, że w okresie dwóch lat zdołał on jedynie uzyskać wypisy z rejestru gruntów i zbadać księgi wieczyste. Takie zachowanie organu administracji publicznej nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, których obowiązkiem jest stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, działając przy tym wnikliwie i szybko. Uznając zatem, że skarga S.S. na bezczynność Wojewody zasługuje na uwzględnienie, Sąd - mając na uwadze dyspozycję art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o odszkodowanie w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.C.