II SAB/Łd 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasadza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz B. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 18 grudnia 2008r. B.S. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Uzasadniając skargę podał, że pismem z dnia 19 września 2007r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego I instancji o nakazanie opróżnienia z maszyn tartacznych budynku gospodarczego, stanowiącego własność A.W. Z uwagi na brak odpowiedzi, pismem z dnia 25 października 2007r. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który przy piśmie z dnia 6 listopada 2007r. przekazał sprawę do organu II instancji, który z kolei pozostawił zażalenie strony bez odpowiedzi. Skarżący podniósł nadto, iż od 5 lat podejmowane są bezprawne działania mające na celu zlokalizowanie w jego sąsiedztwie tartaku. Zarzucił, iż obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu wykorzystania tego terenu, na którym zgodnie z przepisami powinna odbywać się produkcja rolnicza, a nie tartaczna zgodnie z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ciąży na Wójcie Gminy [...], który prowadzi "jakieś tajemnicze (...) postępowanie administracyjne, mające na celu przekształcenie obiektów wybudowanych na działce W. – w zakład rzemieślniczy". Skarżący nadmienił również, iż uważa się za stronę tego postępowania. Wyjaśnił przy tym, iż pod koniec 2005r. w wyniku zbycia części nieruchomości o szerokości 18 metrów na rzecz T.J., sztucznie oddzielono miejsce prowadzonej przez A.W. działalności od jego nieruchomości. Zdaniem skarżącego nie umniejsza to jednak jej uciążliwości, zaś podział działki nr 9 na dwie o nr: 9/1 i 9/2, z uwagi na brak decyzji administracyjnej, jest niezgodny z prawem, co stanowi jednak przedmiot osobnej skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy [...] i Starosty W. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że na wniosek skarżącego przeprowadził sześć postępowań administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości R.W. i A.W. położonej w miejscowości K. [...], nr ewid. 9 oraz na nieruchomości T.J. o nr ewid. 9/1. Pięć postępowań zostało zakończonych, a jedno jest w toku w związku z wniesieniem przez B. S. odwołania. W latach 2002 – 2003 prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego budynku gospodarczego, który został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...]r., nr [...] Starosty Powiatowego w W. o pozwoleniu na budowę. Postępowanie naprawcze zakończyło się decyzją z dnia [...]r., nr [...] o pozwoleniu na wznowienie robót, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]. W trakcie tego postępowania stwierdzono, że A.W. umieścił w pomieszczeniu garażowym budynku gospodarczego trak, a w warsztacie podręcznym maszyny stolarskie, za co został ukarany grzywną. Urządzenia te zostały usunięte z tych pomieszczeń, a po dostarczeniu projektu zamiennego, udzielone zostało Panu W. pozwolenie na kontynuację robót. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] udzielono A.W. pozwolenia na użytkowanie obiektu. W dniu 11 lipca 2005r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty na sprzęt rolniczy. W wiacie tej A.W. składował drewno i jego pochodne związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Po wstrzymaniu jej użytkowania decyzją nr [...] nakazano mu przywrócić poprzedni sposób użytkowania. A.W. przywrócił poprzedni sposób użytkowania wiaty, co zostało potwierdzone protokołem z dnia [...]r. W dniu 20 września 2006r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika betonowego na chemikalia służące do impregnacji drewna. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...]r., nr [...] o nakazie jego rozbiórki. Wykonanie niniejszej decyzji stwierdzono protokołem z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] nakazano T.J. rozbiórkę samowolnie wykonanego oświetlenia działki nr 9/1, wykonanego przez A.W. W dniu 23 listopada 2007r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzili wykonanie tej decyzji. W dniu 29 października 2007r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń budynku gospodarczego na stajnie dla koni. Z uwagi na przywrócenie przez A.W. poprzedniego sposobu użytkowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...]r., nr [...] postępowanie to zostało umorzone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podniósł również, iż w związku z kolejnymi skargami strony, na dzień dzisiejszy toczy się postępowanie w sprawie budowy stawu – zbiornika wodnego na nieruchomości stanowiącej własność A.W. i R.W. oraz utwardzenia w postaci pasów betonowych na działce T.J. Nadto wyjaśnił, iż pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. w związku z licznymi pismami strony w sprawie działalności polegającej na produkcji wyrobów stolarskich i ciesielskich, drewnianych elementów konstrukcyjnych i wyrobów stolarski budowlanej (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej), na bieżąco kontrolują nieruchomość A.W. i R.W. Podczas tych kontroli nie stwierdzono wykonywania w/w działalności w budynku gospodarczym ani w pozostałych zabudowaniach. W budynku gospodarczym, o którym wspomina skarżący nie ma żadnych maszyn tartacznych (nie wiadomo, co strona rozumie pod tym pojęciem). Jeżeli na nieruchomości tej prowadzona jest działalność gospodarcza, to nie jest ona prowadzona w budynku gospodarczym ani w innych obiektach budowlanych. Trak do cięcia drzewa jest urządzeniem przenośnym i jeżeli jest używany na terenie nieruchomości (poza budynkami) to nie podlega kompetencji nadzoru budowlanego, gdyż nie jest obiektem budowlanym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zauważył, iż zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek gospodarczy to budynek do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku służącego rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Organem właściwym w sprawach obejmujących samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i powołanym do oceny tej zmiany z punktu widzenia zgodności z planem miejscowym jest organ nadzoru budowlanego, który bada ową niezgodność z punktu widzenia obiektu budowlanego, czyli części składowej nieruchomości gruntowej. Organ ten nie jest natomiast wyposażony w kompetencje do abstrakcyjnego badania użytkowania nieruchomości gruntowej z punktu widzenia zgodności z przeznaczeniem wynikającym z planu. Kompetencje tego organu enumeratywnie określają przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 83 ust. 1 tej ustawy i odnoszą się one między innymi do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym też zakresie, jeżeli organ poweźmie stosowne informacje, wszczyna postępowanie administracyjne, którego celem będzie próba zalegalizowania zaistniałej samowoli, a w wypadku gdyby nie było takiej możliwości, przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W piśmie z dnia 21 lutego 2008r. skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz wyjaśnił, iż chodzi mu o usunięcie z budynku gospodarczego maszyn używanych do obróbki drewna, o których mowa w protokołach kontroli. Zdaniem strony maszyny znajdujące się w budynku są używane, a ich praca powoduje hałas. Skarżący podniósł również, iż urządzenia te są przestawiane w różne miejsca i domaga się od organu nadzoru budowlanego, aby zakazał ich przechowywania w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W myśl powołanego przepisu art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi o bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 §2 pkt 1 – 4 w/w ustawy, zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie wydanej decyzji, postanowienia lub innego aktu prawnego i czynności. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Z powołanego przepisu art. 149 ustawy wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2005r., sygn.akt I SAB/Wa 17/04, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 189775). Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007r., sygn.akt I SAB/Wa 194/06, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 318035). O bezczynności organów administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, wynika z ustawowego obowiązku (por. wyrok WSA z dnia 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, publ. Lex nr 276779; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005r., sygn.akt VI SAB/Wa 24/05, publ. Lex nr 190899). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż istnieją podstawy do nałożenia na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. obowiązku rozstrzygnięcia sprawy B. S. gdyż uznał, iż zarzut bezczynności organu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym był zasadny. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż niewątpliwie B.S. przed złożeniem skargi do Sądu wyczerpał wszystkie przysługujące w toku postępowania administracyjnego środki zaskarżenia gdyż w trybie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia. Podkreślić należy, iż organy administracji publicznej, w myśl zasady sformułowanej w przepisie art. 6 Kpa, działają na podstawie przepisów prawa i odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i art. 36 Kpa. Obowiązek, z art. 35 §1 Kpa, załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje również w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 Kpa, zobowiązującymi organ do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000r., sygn.akt IV SA 105/00, Lex Nr 53462). Istotne jest nadto, iż zgodnie z przepisem art. 61 §3 Kpa wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od dowolnego uznania organu ponieważ następuje w dniu złożenia żądania, z mocy prawa. Takim żądaniem strony w niniejszej sprawie było pismo z dnia 19 września 2007r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zawierające wniosek o sprawdzenie legalności użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na posesji należącej do A.W. Zauważyć trzeba, iż w ostatnich słowach przedmiotowego pisma skarżący wniósł o wydanie formalnego postanowienia, od którego będzie mógł odwołać się a następnie zaskarżyć do sądu administracyjnego. Niewątpliwie tak sformułowane żądanie skarżącego obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Tymczasem organ pozostawił wnioski strony bez odpowiedzi, uczynił to również pomimo posiadanej z urzędu wiedzy na temat spornego obiektu i jego wykorzystania, stanu technicznego i zagospodarowania. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy organ przeprowadził kilka wizji lokalnych na nieruchomości Państwa W. w sprawie zarówno przedmiotowego obiektu, jak również w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń budynku gospodarczego na stajnie, samowolnie wykonanego oświetlenia działki, budowy zbiornika na chemikalia służące do impregnacji drewna. W protokole z wizji przeprowadzonej w dniu [...]r. czytamy, iż w budynku gospodarczym znajduje się m.in. frezarka, równiarka, szlifierka, przy czym żadne z urządzeń nie było podłączone. W kolejnym protokole z wizji z dnia [...]r. przeprowadzonej w sprawie prowadzenia przez Państwa W. działalności gospodarczej w budynku gospodarczym, także czytamy, iż w budynku gospodarczym są ustawione maszyny do obróbki drewna, na dzień kontroli podłączona była frezarka, Pan W. wyjaśnił, iż wykonuje sztachety na płot. Dalej w protokole z wizji z dnia [...]r. widnieje zapis, iż w budynku znajduje się szlifierka, frezarka, równiarka, organ wskazuje, iż są to te same maszyny, które znajdowały się w obiekcie podczas wizji z [...]r. i również żadna z nich nie była podłączona. Przytoczone zapisy z wizji przeprowadzonych w różnych okresach czasu dają obraz sytuacji i uzasadniają wszczęcie postępowania w sprawie. Tymczasem organy uznały, iż działalność gospodarcza nie jest prowadzona, co za tym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, przy czym takiego stanowiska należy wyłącznie domniemywać gdyż organ nie podjął postępowania i w konsekwencji nie wydał żadnego formalnego rozstrzygnięcia w sprawie a niewątpliwie był do tego zobowiązany. Przepis art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) określa podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego, w których niewątpliwie mieści się kontrola samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Organ działając w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego oraz posiadaną z urzędu wiedzę, zgromadzoną podczas kilku wizji powinien zająć stanowisko w sprawie, ustosunkowując się do wniosku strony i sprawdzając czy zapisy z protokołów znajdują potwierdzenie. W odpowiedzi na skargę czytamy, iż w związku z licznymi pismami skarżącego począwszy od 2003 roku na posesji Państwa W. przeprowadzane są kolejne kontrole, podczas, których nie stwierdzono jednak aby w budynku gospodarczym znajdowały się maszyny tartaczne służące do wykonywania określonych wyrobów drewnianych w ramach prowadzonej działalności. Organ stwierdza, iż nie wie co skarżący rozumie pod pojęciem maszyny tartaczne, jednocześnie jednak nie wskazuje jak pojęcie to jest interpretowane przez organy nadzoru budowlanego i czy maszyny, których obecność została stwierdzona podczas wizji, kwalifikują się do maszyn tartacznych czy nie, niewątpliwie bowiem są to maszyny służące do obróbki drewna. Należy zgodzić się z organem, iż trak do cięcia drewna jest urządzeniem przenośnym i nawet, jeśli jest używany na terenie posesji to okoliczność ta nie podlega kognicji organu nadzoru budowlanego. Jednakże jak wynika z dokumentacji sprawy trak nie jest jedynym urządzeniem na nieruchomości są tam także frezarka, równiarka, szlifierka i duże ilości drewna składowanego na terenie. Dalej organ przytacza definicje budynku gospodarczego, zawartą w §3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże nie odnosi jej przesłanek do stanu faktycznego sprawy. Nie przeprowadził żadnej analizy elementów składowych definicji. Nie można zgodzić się na takie działania organów nadzoru budowlanego a właściwe na brak takiego działania w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan prawny i faktyczny obligował do wszczęcia postępowania, zbadania sprawy a następnie formalnego jej zakończenia. W toku wszystkich podejmowanych czynności organ winien mieć na uwadze zarówno przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie ale i przepisy proceduralne obligujące organy m.in. do wnikliwego prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zasady szybkości postępowania, interesów stron i zaufania obywateli do organów praworządnego państwa działającego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2000r., sygn.akt IV SAB 153/98, Lex Nr 48688). W świetle powyższego wywieść należy, iż złożenie wniosku o podjęcie określonych w nim czynności obliguje organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego, które w zależności od wyników poczynionych ustaleń wyjaśniających, dadzą podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji lub postanowienia. Organ nie może załatwić wniosku strony wyłącznie poprzez poinformowanie jej o stanie sprawy lub zupełnie bez odpowiedzi, takie działanie organu uniemożliwia podmiotowi występującemu z konkretnym żądaniem zakwestionowanie tych działań, odejmuje prawo odwołania się i prawidłową kontrolę przez organ wyższego stopnia. Przeświadczenie organu o bezzasadności żądań strony a co za tym o braku podstaw do wydania aktu prawnego lub podjęcia innych czynności nie zwalnia organu od podjęcia tych działań, od wszczęcia postępowania i jego zakończenia w sposób uzależniony od poczynionych w toku postępowania ustaleń. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, iż w pełni uzasadniony był zarzut skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po złożeniu wniosku wszczynającego postępowanie nie podjął działań, do których obligują go przede wszystkim przepisy zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i które nakładają obowiązek rozpatrzenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjnego w oparciu o przeprowadzone ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do rozstrzygnięcia wniosku B.S. z dnia 19 września 2007r. Oczywistym jest, iż sposób załatwienia tej sprawy zależeć będzie od wyjaśnienia wszelkich jej okoliczności, od ustaleń w zakresie spełnienia wymogów formalnych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w kwocie odpowiadającej wysokości uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż poniesione przez stronę opłaty notarialne za poświadczenie kserokopii z oryginałem, nie mogą zostać zakwalifikowane do niezbędnych kosztów postępowania sądowego – art. 205 w/w ustawy. ar