II SAB/Łd 64/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni A w N. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie prawidłowości wykonania prac budowlanych 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem Gminnej Spółdzielni A w N. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej Gminnej Spółdzielni A w N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gminna Spółdzielnia "A." w N. wniosła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie prawidłowości prac remontowych wykonanych na drodze krajowej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, pełnomocnik Gminnej Spółdzielni "A." w N. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 25 listopada 2010 roku z pismem zatytułowanym "Wystąpienie". W piśmie tym autor wskazał, iż w związku z remontem drogi krajowej Nr [...] przeprowadzonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej Nr [...] na odcinku P. – N.", prosi o zbadanie prawidłowości wykonanych prac remontowych. Autor nadto podniósł, iż w trakcie prac został zlikwidowany zjazd stanowiący połączenie działki Nr ewid. [...] będącej własnością Spółdzielni z drogą krajową. Zjazd był wykorzystywany na potrzeby dostawy towarów do pawilonu handlowego usytuowanego na działce. Zjazd został zlikwidowany poprzez wypiętrzenie krawężnika i zabudowanie chodnikiem oraz urządzenie pasa zieleni oddzielającego działkę od jezdni drogi. Prace prowadzone były na podstawie zgłoszenie robót budowlanych w ramach remontu. Konkludując wskazano, iż remont, zgodnie z definicją, polega na odtworzeniu stanu obiektu sprzed remontu i nie jest możliwa w tym trybie istotna zmiana kształtu remontowanego obiektu. Pismem z dnia 25 maja 2011 roku pełnomocnik Spółdzielni wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez inspektora nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego. W treści pisma autor opisał dotychczas podejmowanie działania, a nadto wskazał, iż w dniu 25 stycznia 2011 roku otrzymał pismo z organu nadzoru budowlanego, w którym potwierdzono wykonanie prac na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w ramach remontu. Zdaniem pełnomocnika, organ w sprawie powinien wydać decyzję na mocy art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaniechanie wydania decyzji w sprawie stanowi rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu, organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, iż roboty budowlane były wykonywane na podstawie dokonanego przez inwestora w dniu 24 września 2009 roku zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej i na podstawie zgłoszenia z dnia 30 czerwca 2009 roku obejmującego remont zjazdów z drogi krajowej. W związku z faktem, iż organ nie stwierdził nieprawidłowości przy wykonywaniu remontu, nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, zatem nie było także podstaw do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Na tej podstawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zażalenie na bezczynność jest bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Gminnej Spółdzielni "A." w N. wniósł o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do merytorycznego zakończenia sprawy, w terminie 14 dni, w formie decyzji administracyjnej. W motywach skargi autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu lub podjętych przez organ czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007 roku, sygn. akt I SAB/Wa 194/06, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 318035). O bezczynności organów administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, wynika z ustawowego obowiązku (por. wyrok WSA z dnia 5 maja 2006 roku, sygn. akt VI SAB/Wa 1/06, publ. Lex Nr 276779; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, publ. Lex Nr 190899). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, należy stwierdzić, iż istnieją podstawy do nałożenia na organ nadzoru budowlanego obowiązku załatwienia sprawy a tym samym zarzut bezczynności organu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym był zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W stanie faktycznym sprawy pełnomocnik strony skarżącej złożył, pismem z dnia 25 maja 2011 roku, zażalenie do na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji, na podstawie art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] roku uznał powyższe zażalenie za bezzasadne. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Przystępując do oceny zasadności skargi podkreślić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego). Merytorycznie odnosząc się do skargi na bezczynności organu należy w pierwszym rzędzie wskazać na treść art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego unormowaniem, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zacytowany przepis przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Cechą właściwą dla administracji publicznej jest zatem inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków społecznych także z urzędu, bez oczekiwania na inicjatywę strony. Uwzględniając tę cechę w konstrukcji postępowania administracyjnego, prawo procesowe przejmuje zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Od razu należy jednak zastrzec, iż oprócz tego istnieją sytuacje, gdy organy administracji publicznej mogą kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, bowiem do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony. Powołany przepis art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza m. in. granice skargowości przyjmując, że wszczęcia postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oparcie postępowania administracyjnego, w zakresie wyznaczonym w przepisach prawa materialnego, na zasadzie skargowości powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1987 roku (SA/Wr 829/87, niepubl.) wskazując, że stroną stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, dla którego wszczęcia przepisy prawa materialnego przewidują wniosek, można stać się wyłącznie poprzez uzewnętrznienie swojej woli w postaci żądania (wniosku), w sposób niebudzący wątpliwości. Z postanowień art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem strony (przedstawiciela lub pełnomocnika). Wspomniany art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, by jej czynność procesowa – podanie o wszczęcie postępowania spowodowało skutek prawny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania, przyjmują zasadę ograniczonego formalizmu. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez stronę, a także, że treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania. Przepis art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi bowiem, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Podanie, zgodnie z regulacją art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Skupiając swoje rozważania na czynności wszczęcia postępowania i konkludując dotychczasowe ogólne uwagi wyjaśnić należy, iż czynność wszczęcia postępowania nie jest działaniem sformalizowanym. W szczególności strona nie musi składać pisma zatytułowanego "wniosek o wszczęcie postępowania". Do wszczęcia postępowania wystarczającym jest złożenie przez stronę pisma, w treści którego winna ona, w sposób najbardziej jasny i zrozumiały, wyjaśnić przedmiot sprawy, swoje żądanie bądź oczekiwanie od organu. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż pisma strony nie należy oceniać po tytule, ale przede wszystkim należy analizować jego treść. Oczywistym jest także to, iż jeżeli treść pisma strony jest niewystarczająca do oceny jej rzeczywistych intencji, organ powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w zakreślonym terminie z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powracając do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca złożyła w organie nadzoru budowlanego pismo zatytułowane "wystąpienie" wyjaśniając w jego treści przedmiot sprawy. W świetle poczynionych powyższych ogólnych uwag należy stwierdzić, że pismo to mimo, iż nie było formalnie opatrzone zwrotem "wniosek o wszczęcie postępowania" w istocie stanowiło takowy wniosek, gdyż na takie intencje strony wskazywało uzasadnienie tegoż pisma. Motywy uzasadnienia tego pisma dowodzą, iż strona chce wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych przy remoncie drogi krajowej. Po otrzymaniu rzeczonego pisma, jak to wynika z odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego podjął działania w celu wyjaśnienia sprawy. Niemniej jednak podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do stwierdzenia potrzeby wszczęcia postępowania, które miałoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W tych czynnościach nie uczestniczyła strona skarżąca, czyli autor wniosku o wszczęcie postępowania. W tak ustalonym stanie faktycznym, strona skarżąca miała podstawy przypuszczać, iż organ dopuścił się bezczynności, co uzasadniało wniesienie skargi na bezczynność. W świetle powyższego wywieść należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane wnioskiem strony skarżącej powinno być formalnie wszczęte i zakończone. W rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie organ powinien w sposób transparentny zaprezentować swoje stanowisko w sprawie i wnioski oparte na zgromadzonym materiale dowodowym. Reasumując, Sąd uznał, że jest niewątpliwe, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad rok. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał organ do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem strony skarżącej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku uznając, iż jest to rozsądny termin dla załatwienia sprawy. O zwrocie kosztów Sąd orzekł jak w punkcie drugim na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis uiszczony przez stronę skarżącą i wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym. K.O.