II SAB/Łd 65/18

Dnia 25 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. IB Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w W. wystąpiła do Burmistrza W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie korespondencji e-mail pomiędzy pracownikami Urzędu Miejskiego w W. a firmą A Spółka z o.o. dotyczących składanych przez tą firmę uwag oraz wniosków o zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W., przy ul. A, B i C oraz dotyczącej projektu porozumienia pomiędzy gminą W., a firmą A Spółką z o.o. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. Burmistrz poinformował Komisję o tym, że poza wcześniej udostępnioną korespondencją dotyczącą zawartej przez Gminę z firmą A Spółka z o.o. umowy darowizny, pozostała korespondencja nie ma waloru informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2018 r. Rada Miejska w W. , działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wniosła o zobowiązanie Burmistrza W. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2017 r. i zobowiązanie do udostępnienia wszelkiej korespondencji e-mail pomiędzy pracownikami Urzędu Gminy w W. a A Spółka z o.o. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu natomiast Rada przedstawiła opisany powyżej stan faktyczny i stwierdziła, że nie może zgodzić się z twierdzeniem organu, że korespondencja będąca przedmiotem sporu jest korespondencją wewnętrzną i jako taka nie podlega ujawnieniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie. Powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne wskazał, że według obowiązującego w dniu 3 stycznia 2018 r. § 79 ust. 1 przepisu Statutu Gminy W., kontroli Komisji Rewizyjnej nie podlegają zamierzenia przed ich zrealizowaniem, co w szczególności dotyczy projektów dokumentów mających podstawę określonych działań. Mając na względzie, że pozostała korespondencja nie była oficjalnymi pismami, wnioskami ani uwagami mających przymiot pism w toku postępowania, i nie była załączona do akt sprawy, a stanowiła jedynie propozycje, zapytania co do rozeznania warunków dla działalności podmiotów tej branży, organ nie udostępnił jej Komisji Rewizyjnej. Nadto organ podkreślił, iż Rada Miejska (działająca w jej imieniu Komisja Rewizyjna), jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.). Dodatkowo Rada wskazała, iż w orzecznictwie przeważa stanowisko, że korespondencja wymieniana przez osoby wykonujące zadania publiczne co do zasady nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że art. 58 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Powołany przepis stanowi, że Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny(...). Natomiast zgodnie z treścią art. 50 § 2 p.p.s.a. inny podmiot, który nie ma interesu prawnego, jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy to uprawnienie przyznają mu przepisy ustawy. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zatem ściśle krąg podmiotów, które mogą skutecznie dochodzić swoich spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który ma "charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 134). Interes prawny w ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pojęciem obiektywnym, niewynikającym z subiektywnego przeświadczenia skarżącego czy jego interpretacji przepisów prawa administracyjnego, lecz z konkretnego brzmienia przepisu, który ustanawia dla skarżącego konkretne prawa lub nakłada na niego określone obowiązki. Tak zatem "interes prawny skarżącego jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga jest wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 214). Bezwzględnie więc podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w W. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Burmistrza W. , gdyż przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p., nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji. Należy przypomnieć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu art. 61 ustawy z 2.IV.1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.). Wedle brzmienia art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Przepis konstytucyjny zatem przyznawał prawo do informacji tylko obywatelom polskim. Obywatelem polskim zgodnie z unormowaniami rozdziału 2 ustawy z dnia 15.II.1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) jest tylko osoba fizyczna, która z urodzenia lub na wniosek nabyła polskie obywatelstwo. Przepis konstytucyjny ograniczał zatem uprawnienia do otrzymania informacji publicznej tylko do osób fizycznych, będących obywatelami polskimi. Przepis konstytucyjny w żaden sposób nie odnosi się do funkcjonowania organów administracji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu konstytucyjnego. Konkretyzują one konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Ustawodawca, używając słowa "każdy" w treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., rozszerza to pojęcie, wskazując, iż prawo do informacji publicznej ma, co oczywiste, obywatel polski, obywatel kraju należącego do Unii Europejskiej, ale także obywatel innego państwa oraz osoba nieposiadająca obywatelstwa. Uprawnienie to jest bardzo szerokie. Oznacza ono bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski. Należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie sądy administracyjne stosowały wykładnię rozszerzającą przytoczonego przepisu, uznając, że skoro prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, oznacza to poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji RP. Użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot "każdemu" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.II.2004 r., II SAB 391/03, LexPolonica nr 2125796, wyrok WSA w Warszawie z 27.IV.2007 r., II SA/Wa 2404/06, niepubl.). Jednak termin ten nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku (Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej - druk sejmowy nr 2094 z 30.VI.2000 r., s. 18). Celem ustawy u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów (por. wypowiedź T. Górzyńskiej zamieszczoną w Biuletynie nr 3614/III kad. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych /nr 3/). Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko TK, zaprezentowane w wyroku z 25.V.2009 r., SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań - OTK ZU 2009, nr 5A, poz. 69; Dz.U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym "termin »każdy« obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym", a ponadto zostało potwierdzone przez orzecznictwo NSA (por. wyrok NSA z 16.XII.2009 r., I OSK 1002/09, LexPolonica nr 2273503 i wyrok NSA z 16.XII.2009 r., I OSK 1003/09, LexPolonica nr 2273504). Podsumowując powyższe rozważania, należy wskazać, iż Radzie Miejskiej w W. nie przysługuje uprawnienie do żądania od innego podmiotu informacji publicznej, bowiem nie mieści się w kategorii podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. To z kolei powoduje, iż nie ma ona interesu prawnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. IB